中共中央、國(guó)務(wù)院近日發(fā)布的《關(guān)于做好2023年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（即2023年中央1號(hào)文件）在 “拓寬農(nóng)民增收致富渠道”的第六部分特別強(qiáng)調(diào)，要“穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)”“探索宅基地‘三權(quán)分置’有效實(shí)現(xiàn)形式。深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)”“賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益”。目前，我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距還高達(dá)2.5倍，而其中財(cái)產(chǎn)收入差距更是高達(dá)10倍以上。要全面理解和貫徹落實(shí)中共中央、國(guó)務(wù)院文件精神，拓寬農(nóng)民獲取財(cái)產(chǎn)收益渠道，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，需要在以下幾方面推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革。
一、賦予農(nóng)村宅基地完整的用益物權(quán)，擴(kuò)大農(nóng)民獲取財(cái)產(chǎn)收益的渠道
在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)村集體宅基地的資格權(quán)是一種賦予農(nóng)民的福利，為了保障農(nóng)民住有所居。這與給城市居民分配福利房有同樣的目的。但是，隨著經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展，越來(lái)越多的人不僅實(shí)現(xiàn)了住有所居，甚至擁有了多套房，此時(shí)房屋除了居住的功能，作為一種不動(dòng)產(chǎn)，也具有了財(cái)產(chǎn)屬性。根據(jù)《民法典》的一般規(guī)定，其所有權(quán)人可以在其上設(shè)置用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)，而其用益物權(quán)既包括使用和處置權(quán)，也包括通過(guò)出租、入股、轉(zhuǎn)讓獲取收益的權(quán)能。目前城市居民對(duì)于福利房、保障房等因產(chǎn)權(quán)不完全而流通受限的房產(chǎn)的需求已大幅下降。同樣地，在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民對(duì)于擴(kuò)大宅基地流轉(zhuǎn)范圍獲取財(cái)產(chǎn)收益有著強(qiáng)烈的訴求。
因此，建議通過(guò)進(jìn)一步修改和完善相關(guān)涉地法律（包括《中華人民共和國(guó)民法典》和《中華人民共和國(guó)土地管理法》等），賦予農(nóng)村宅基地與城市居民同等的用益物權(quán)，賦予其完整的收益權(quán)。對(duì)于有完整收益權(quán)財(cái)產(chǎn)的所有者，從經(jīng)濟(jì)學(xué)上來(lái)說(shuō)，必然會(huì)追求收益最大化，這就需要賦予農(nóng)民有選擇宅基地退還對(duì)象的權(quán)利，退還對(duì)象可以是村集體、本村村民、他村村民，也可以是城市居民。對(duì)標(biāo)城市居民宅基地的用益物權(quán)，可以看到，城市居民可以將房產(chǎn)出租、轉(zhuǎn)讓給任意范圍的對(duì)象，因此，取消農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)范圍的人為限制，才能真正填補(bǔ)農(nóng)村宅基地缺失的收益權(quán)。
二、賦予農(nóng)村宅基地完整的擔(dān)保物權(quán)，擴(kuò)大抵押物流轉(zhuǎn)范圍，讓市場(chǎng)評(píng)估抵押物價(jià)格
實(shí)現(xiàn)集體土地和國(guó)有土地同地同權(quán)，要賦予農(nóng)村宅基地完整的擔(dān)保物權(quán)。農(nóng)村宅基地完整的擔(dān)保物權(quán)的實(shí)現(xiàn)，必須建立于土地要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)的基礎(chǔ)之上。目前正在全國(guó)104個(gè)縣（市、區(qū)）和3個(gè)設(shè)區(qū)市進(jìn)行的第二輪農(nóng)村宅基地制度試點(diǎn)改革，一個(gè)重要內(nèi)容就是農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押融資，而只有拓寬農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍，提高其作為抵押物的處置效率，金融部門(mén)才愿意接受宅基地抵押，否則抵押貸款業(yè)務(wù)將會(huì)因?yàn)槌杀据^高、風(fēng)險(xiǎn)較大而無(wú)法推行。實(shí)際上，抵押貸款原本是市場(chǎng)行為，農(nóng)民是否愿意抵押，應(yīng)由農(nóng)民自己評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)；銀行是否愿意接受抵押品，同樣應(yīng)由銀行來(lái)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，而不能要求政府來(lái)?yè)?dān)保。
既然宅基地“三權(quán)分置”要求落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)，那就要賦予農(nóng)村集體所有權(quán)人與國(guó)有土地所有權(quán)人同等的處置權(quán)，也就是有權(quán)設(shè)置用益物權(quán)、抵押物權(quán)，允許農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織之外合法出租轉(zhuǎn)讓和抵押貸款，同時(shí)也要允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買房租房和租用宅基地建房。
關(guān)鍵性的突破就是實(shí)現(xiàn)土地資源在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)，城市居民對(duì)宅基地和住房有更大需求，應(yīng)破除對(duì)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓范圍的嚴(yán)格限定。要轉(zhuǎn)變“就農(nóng)村談發(fā)展，就農(nóng)業(yè)談?wù)衽d，就農(nóng)民談致富”的傳統(tǒng)觀念，離開(kāi)城市不可能真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。要消除對(duì)農(nóng)村集體土地所有制的歧視，貫徹中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的精神，通過(guò)擴(kuò)大宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍，暢通農(nóng)房抵押物處置渠道，提高抵押物處置效率，保障租賃雙方權(quán)益。宅基地是農(nóng)村集體建設(shè)用地中占比最大、價(jià)值最高的部分，允許宅基地出租轉(zhuǎn)讓抵押，使農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)收益得到實(shí)現(xiàn)，保護(hù)和增加農(nóng)民的利益。而以保護(hù)農(nóng)民利益為名限制農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)，則堵塞了農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)收入的渠道，實(shí)際上是對(duì)農(nóng)民利益的損害。
三、應(yīng)允許集體土地所有權(quán)人設(shè)置建設(shè)用地使用權(quán)
我國(guó)現(xiàn)行土地制度弊端之一是城鄉(xiāng)土地分割，同地不能同權(quán)，具體表現(xiàn)就是農(nóng)村集體土地沒(méi)有建設(shè)用地使用權(quán)。建設(shè)用地使用權(quán)本屬于用益物權(quán)。《中華人民共和國(guó)民法典》第三分編“用益物權(quán)”第十章“一般規(guī)定”第三百二十四條中，規(guī)定“國(guó)家所有或者國(guó)家所有由集體使用以及法律規(guī)定屬于集體所有的自然資源，組織、個(gè)人依法可以占有、使用和收益”。但第十二章規(guī)定“建設(shè)用地使用權(quán)”卻僅限于國(guó)有土地，如第三百四十四條規(guī)定，“建設(shè)用地使用權(quán)人依法對(duì)國(guó)家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利”，這意味著集體土地所有權(quán)人無(wú)權(quán)在集體土地上設(shè)置建設(shè)用地使用權(quán)，集體的住宅用地也不具有“建設(shè)用地”屬性，而是僅作為“住宅用地”單列在了第十三章。至于集體所有的土地作為建設(shè)用地的，按照第三百六十一條的規(guī)定，“應(yīng)當(dāng)依照土地管理的法律規(guī)定辦理”，而2019年修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十三條規(guī)定，只有土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人才可以通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用，這同樣意味著占村莊用地70%以上的住宅用地，并不具有建設(shè)用地使用權(quán)。農(nóng)村集體土地所有權(quán)人無(wú)權(quán)在集體土地上設(shè)置建設(shè)用地使用權(quán)，嚴(yán)重阻礙了城鄉(xiāng)建設(shè)用地的平等使用和順暢流轉(zhuǎn)，使集體土地不能參與國(guó)家工業(yè)化、城市化建設(shè)，不能分享工業(yè)化、城市化利益。
在新一輪農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)過(guò)程中，應(yīng)尊重農(nóng)民在土地制度改革方面的首創(chuàng)精神。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在土地制度改革方面進(jìn)行了兩次制度層面的創(chuàng)新探索。第一次是上世紀(jì)80年代，安徽省小崗村農(nóng)民在集體土地上自發(fā)設(shè)立承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，在得到中央政府認(rèn)可后，通過(guò)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》的立法，使農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制得以在全國(guó)推廣；第二次是深圳特區(qū)政府作為國(guó)有土地所有權(quán)者，在自己的土地上自發(fā)設(shè)立國(guó)有土地建設(shè)用地使用權(quán)，通過(guò)1988年《憲法》修正案，允許國(guó)有土地使用權(quán)依法出租轉(zhuǎn)讓，使國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)得以在全國(guó)設(shè)立。前兩次制度創(chuàng)新在得到中央認(rèn)可、立法修訂之后，均產(chǎn)生積極深遠(yuǎn)的影響。農(nóng)村集體土地所有權(quán)人在自己的土地上自發(fā)設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，一旦得到政府認(rèn)可，并通過(guò)法律修改得到承認(rèn)，將極大地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興，以及城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
四、取消對(duì)集體土地入市不必要的限制，擴(kuò)大宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍
2013年11月，中共十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》要求，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。此后，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了一系列相關(guān)文件。2022年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》，要求健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，其中就包括土地大市場(chǎng)。這些文件為我們深化土地制度改革、構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)提供了指導(dǎo)性原則。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)有集體建設(shè)用地19萬(wàn)平方公里，相當(dāng)于城鎮(zhèn)建設(shè)用地的2倍以上，其中70%以上為宅基地，而農(nóng)村目前常住人口不足40%，數(shù)千萬(wàn)畝宅基地處于閑置或低效利用狀態(tài)。《中華人民共和國(guó)土地管理法》（2019年修正）只允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，其他農(nóng)村集體建設(shè)用地仍無(wú)法與城市建設(shè)用地同等入市，農(nóng)用地更是如此。所謂存量經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地即原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地只占14%，且大部分已經(jīng)被占用，僅靠如此少量的農(nóng)村集體土地入市，根本不足以搭建起城鄉(xiāng)統(tǒng)一競(jìng)爭(zhēng)有序的建設(shè)用地市場(chǎng)。
應(yīng)取消對(duì)集體土地入市不必要的限制，放寬宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍。農(nóng)村集體土地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)符合憲法精神，也符合《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》精神，城鄉(xiāng)融合發(fā)展必須發(fā)揮市場(chǎng)在城鄉(xiāng)土地資源配置中的決定性作用，消除阻礙土地要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)的制度障礙。應(yīng)當(dāng)允許宅基地在符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃的前提下自主進(jìn)入市場(chǎng)，允許農(nóng)村大量閑置的集體建設(shè)用地入市，給城市工商資本下鄉(xiāng)和城市居民到農(nóng)村休閑養(yǎng)老提供必要的發(fā)展和生活空間。這樣才能進(jìn)一步吸引城鄉(xiāng)資本助推鄉(xiāng)村振興，吸引城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村旅游休閑養(yǎng)老居住，繁榮農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)，拓寬農(nóng)民獲取財(cái)產(chǎn)收益的渠道。同時(shí)土地流轉(zhuǎn)和人口進(jìn)城，都是建立在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)之上的。對(duì)于不愿意進(jìn)城的農(nóng)民，不愿意流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民，應(yīng)該充分尊重本人的意愿；對(duì)于愿意進(jìn)城的農(nóng)民，應(yīng)通過(guò)提升土地的產(chǎn)權(quán)性收益，為其進(jìn)城創(chuàng)造可能的財(cái)富積累，使其能夠進(jìn)城買房居住。
此外，當(dāng)前我國(guó)耕地面積距離18億畝紅線還有很大空間，當(dāng)務(wù)之急是通過(guò)土地制度改革，讓土地要素在城鄉(xiāng)之間自由合理流動(dòng)，“三塊地”改革根本不涉及耕地，涉及的主要是閑置宅基地，即使是涉及占用耕地的農(nóng)地轉(zhuǎn)用，也可以通過(guò)“增減掛鉤”和“占補(bǔ)平衡”實(shí)現(xiàn)對(duì)18億畝耕地紅線的保護(hù)。
五、大膽探索、銳意創(chuàng)新，正確定位改革目標(biāo)
首先，改革不能僅停留于落實(shí)原有政策層面，而應(yīng)銳意創(chuàng)新，這才是改革的意義所在。一方面要有所突破，應(yīng)總結(jié)可以推廣至全國(guó)范圍內(nèi)的、普遍適用的經(jīng)驗(yàn)，試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)應(yīng)作為下一程涉地法律修改的依據(jù)；另一方面要通過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)探索的合理性，不合理的措施要予以撤銷。農(nóng)村居民與城市居民一樣，具有追求美好生活的愿望。要傾聽(tīng)農(nóng)民的呼聲，讓改革措施更符合農(nóng)民的意愿，如此才能體現(xiàn)改革試點(diǎn)的精神。其次，要充分尊重農(nóng)民自由選擇的權(quán)益，改革的各項(xiàng)措施應(yīng)體現(xiàn)農(nóng)民的真實(shí)意愿，讓農(nóng)民有更多的選擇空間。現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，是歷史上不同時(shí)期從各個(gè)地方遷徙而來(lái)的，是人口流動(dòng)的結(jié)果，在目前經(jīng)濟(jì)全球化背景下，國(guó)家在全方位對(duì)外開(kāi)放，國(guó)有企業(yè)也在推進(jìn)混合所有制改革，集體經(jīng)濟(jì)組織也應(yīng)該具有一定的開(kāi)放性。城里人支付的租金遠(yuǎn)高于本村人，會(huì)使農(nóng)村整體房?jī)r(jià)和地價(jià)都得到提升，村民普遍都能獲得更多收益。要尊重農(nóng)民的真實(shí)意愿，農(nóng)民其實(shí)是樂(lè)意城里人和工商資本下鄉(xiāng)的。以保護(hù)農(nóng)民權(quán)益為借口限制城市居民和工商資本下鄉(xiāng)，實(shí)際上限制了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益的增加，反而損害了農(nóng)民的權(quán)益。
改革試點(diǎn)工作中，城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)同權(quán)化和資源配置市場(chǎng)化改革的探索，并沒(méi)有觸及“三條底線”，而改革試點(diǎn)方案距離中共十八屆三中全會(huì)提出的深化土地制度改革的目標(biāo)還有差距。本次試點(diǎn)改革中，改革的目標(biāo)是農(nóng)村宅基地用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)的實(shí)現(xiàn)和農(nóng)村閑置宅基地的盤(pán)活。“一戶一宅”“超標(biāo)超占”不是這次改革要解決的核心問(wèn)題。改革還需深入推進(jìn)，絕不能止步于當(dāng)前。新一輪的改革，要從基本制度上進(jìn)行突破，避免流于形式。
（作者系清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院教授、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任，十三屆全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)委員，民進(jìn)中央經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主任）
編輯：李華山
