習(xí)近平總書記指出，法治建設(shè)既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。為了實現(xiàn)治未病之功效，近年來司法機關(guān)的職能逐步從末端治理向前端治理延伸，法院在國家和社會治理中所起到的糾紛預(yù)防的重要作用進(jìn)一步凸顯。司法建議就是將矛盾消解于無形、實現(xiàn)柔性治理的一種有效方式。通過司法建議，可以充分發(fā)揮法院的能動性，避免相類似的矛盾糾紛再次發(fā)生，以維護經(jīng)濟社會穩(wěn)定，保障人民群眾切身利益。
當(dāng)前，社會治理從以往管控和命令式的管理方式向新型有效的治理方式轉(zhuǎn)變。柔性治理是指治理主體通過理性溝通、協(xié)同合作等非強制性手段處理公共事務(wù)，通過主體間的平等對話以達(dá)成共識，其特點是強調(diào)主體間平等對話、協(xié)商與合作。具體到司法領(lǐng)域，司法建議最具柔性治理的特征。法院通過作出司法建議，督促有關(guān)主管機關(guān)或者其他有關(guān)單位改進(jìn)工作、完善治理，既能使訴訟糾紛達(dá)到和解效果，又以溫和的方式警示有關(guān)治理主體可能造成的不良后果，以督促其改進(jìn)治理方式，減少并預(yù)防矛盾糾紛。同時，司法建議中的協(xié)商性也是柔性治理的重要特點。司法建議不具備強制執(zhí)行力，被建議單位有權(quán)不采納司法建議，這就需要法院與被建議單位之間展開充分溝通協(xié)商，以展現(xiàn)司法建議的靈活與溫度。
司法建議最初源于行政訴訟。近年來，司法建議的適用范圍不斷拓展，從保障法院裁判執(zhí)行措施，進(jìn)階升級為社會矛盾糾紛的預(yù)防性機制。司法建議既是對傳統(tǒng)“治未病”理念的繼承，也是對新時代“楓橋經(jīng)驗”的一項創(chuàng)新性實踐。通過司法建議，對案件審理過程中發(fā)現(xiàn)的可能影響社會和諧的隱患或因素提出建議，以預(yù)防糾紛再次發(fā)生。有效的司法建議不僅能預(yù)先準(zhǔn)確找出矛盾糾紛產(chǎn)生的原因，還能進(jìn)一步提升法院的權(quán)威，彰顯司法的人文關(guān)懷。
司法的中立性、被動性決定了其解決糾紛的方式在于作出裁判，從而塑造司法的公信力和權(quán)威性。然而隨著經(jīng)濟社會發(fā)展與矛盾糾紛增多，司法機關(guān)在遵循司法被動性規(guī)律的基礎(chǔ)上，及時、主動提供優(yōu)質(zhì)的司法服務(wù)具有必要性。法院在審理案件過程中，發(fā)現(xiàn)社會治理領(lǐng)域存在的可能引起矛盾糾紛多發(fā)的問題，可以向有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的主管機關(guān)提出司法建議，防范消除矛盾節(jié)點，將矛盾糾紛化解于無形，以彰顯司法建議在柔性治理中的價值。
近年來，司法建議從最初適用于行政訴訟，逐步擴展到民事和刑事領(lǐng)域，并適用于社會綜合治理。隨著司法建議適用范圍的更加廣泛，要進(jìn)一步發(fā)揮其在綜合治理中的優(yōu)勢，實現(xiàn)“辦理典型一案，促進(jìn)解決一片”的效果，需要進(jìn)一步厘定其性質(zhì)，明確其適用邊界，從而實現(xiàn)司法建議的制度化構(gòu)建。
司法建議彰顯了司法權(quán)的社會治理屬性。法院在對具體案件進(jìn)行裁判時發(fā)現(xiàn)相關(guān)問題而提出司法建議，其目標(biāo)是為了預(yù)防社會潛在的矛盾糾紛并促成良好秩序的形成，展現(xiàn)了司法權(quán)對保障人民財產(chǎn)利益的深刻關(guān)切。近年來，司法建議的適用范圍逐步擴大，從“訴訟保障”領(lǐng)域延展到“社會治理”領(lǐng)域，有效地促使政府公共政策調(diào)整改進(jìn)。例如，浙江根據(jù)大數(shù)據(jù)的預(yù)測方向強化司法建議的前瞻性、針對性、可操作性，進(jìn)而幫助相關(guān)部門進(jìn)行科學(xué)決策，提前化解社會風(fēng)險。這體現(xiàn)了司法建議的社會價值，使司法權(quán)的社會治理屬性得以彰顯。
雖然司法建議在助力社會柔性治理模式形成過程中具有重要作用，但法院在作出司法建議時仍應(yīng)嚴(yán)守司法邊界。司法建議對集中解決社會糾紛、實現(xiàn)訴源治理具有重要意義，仍應(yīng)當(dāng)防止過度運用。司法權(quán)作為中立的裁判權(quán)而天然具有權(quán)威性。但是由于司法建議對被建議機關(guān)沒有強制執(zhí)行力，需要法院通過協(xié)商加以推動落實，過度運用可能會弱化司法機關(guān)的權(quán)威。與此同時，司法建議雖不具有強制執(zhí)行力，但其仍能對被建議主體產(chǎn)生重要影響，甚至可能造成司法權(quán)對行政權(quán)的干預(yù)。而法官同樣也可能存在行政專業(yè)性不足，導(dǎo)致司法建議難以落地并發(fā)揮實效。因此，法官在出具司法建議前應(yīng)開展深入的調(diào)查研究，突出呈現(xiàn)實際問題，立足于作出法律專業(yè)分析，提示法律風(fēng)險并明確法律救濟途徑，使司法建議真正發(fā)揮柔性治理之功效，從而進(jìn)一步鞏固司法的權(quán)威。
此外，隨著在社會治理領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，司法建議改變了以往僅作為行政訴訟附屬機制的角色，逐漸實現(xiàn)了制度化構(gòu)建。目前，不少地方法院對如何開展司法建議進(jìn)行了有益的探索。例如浙江法院推出司法建議“一件事”改革工作部署，打通了法院和各單位的數(shù)據(jù)壁壘，形成司法建議的起草、簽發(fā)、反饋等全流程一體建設(shè)；有的法院通過對典型案件進(jìn)行總結(jié)，形成類型化司法建議，以作為行為指引；有的法院提出預(yù)防引導(dǎo)、糾錯整改、裁判補充、調(diào)研綜合等4類司法建議，架起了法院與行政機關(guān)良性互動的平臺和橋梁。在此基礎(chǔ)上，司法建議制度還應(yīng)當(dāng)積極探索如何與各方主體建立聯(lián)動機制，在綜合治理中注重發(fā)揮司法建議的預(yù)防性功能。
（作者：趙小婉 林來梵，分別系清華大學(xué)法學(xué)院助理研究員、清華大學(xué)法學(xué)院教授）
編輯：李華山
