科技資源配置：好鋼用在刀刃上
清華大學社會科學學院科技與社會研究所教授 劉立
我國科技體制必須深化改革，這是黨和政府、科技界形成的強烈共識，黨的十八大、十八屆三中全會及其報告均論述了科技體制改革的議題。
我與曹聰?shù)热嗽诿绹犊茖W》雜志聯(lián)合發(fā)表的《改革中國科技體制》一文，系統(tǒng)地論述了科技體制的問題。
我們認為，目前中國的科技體制在宏觀層面管理體制缺乏協(xié)調(diào)；中觀層面資助體系出現(xiàn)如項目重復設置、經(jīng)費過度集中于少數(shù)“雙肩挑”科學家和“大牛”科學家等缺陷；微觀層面科技評價體系存在過度的SCI論文量化評價等問題。同時提出了設立國家首席科學顧問等深化科技體制改革的具體建議。
科技資源：是否市場說了算
十八屆三中全會報告《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。”
但“市場在資源配置中起決定性作用”這個原則是否適合于科技資源的配置呢？
一般來說，科技等資源的配置主要有市場配置、計劃配置和混合配置三種方式。所謂市場配置，指根據(jù)市場需求、市場規(guī)律和市場機制來配置資源的方式。
其實這個原則在很大程度上適合于科技資源的配置。從R&D經(jīng)費的角度測度，市場已經(jīng)在我國總體科技資源配置中起決定性作用。根據(jù)2011年科技統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：我國來自企業(yè)的R&D經(jīng)費占全社會R&D經(jīng)費比例的74％，企業(yè)執(zhí)行R&D經(jīng)費占全社會R&D經(jīng)費的76％。本質(zhì)上講，企業(yè)投入和執(zhí)行R&D跟生產(chǎn)銷售一樣屬于市場行為。
從理論上和政策上分析，市場也應該在我國科技資源的配置中起決定性作用。隨著十八屆三中全會把市場在資源配置中的作用從“基礎性”提高到“決定性”地位，市場在科技資源配置中的作用也應該相應地提高。
消除資源配置弊病
但是在財政科技撥款和科研經(jīng)費中，如何發(fā)揮市場在配置中的決定性作用呢？
在工作中，財政科技撥款主要分為科學技術(shù)管理事務、基礎研究、應用研究、技術(shù)研究與開發(fā)、科技條件與服務、社會科學、科學技術(shù)普及、科技交流與合作等類型。國家高技術(shù)研究發(fā)展計劃（863計劃）、國家重點基礎研究發(fā)展計劃（973計劃）、國家重大科研計劃、國家科技支撐計劃、科技重大專項等國家科技計劃和科學基金等是中央財政科技撥款的主渠道。
我國財政科技撥款，2012年為5600億，其中中央財政占2614億，地方財政占2987億，科技撥款占財政支出的比重為4.5％。
我國R&D經(jīng)費和財政科技撥款等科技資源在繼續(xù)做大的同時，一個更為迫切的問題是如何高效地配置這些科技資源。黨和政府、科技界均認識到，我國科技資源配置存在著嚴重的問題。
2012年，中共中央、國務院《關(guān)于深化科技體制改革 加快國家創(chuàng)新體系建設的意見》指出：“一些科技資源配置過度行政化、分散重復封閉低效等問題突出”。
科技資源配置過度行政化、政府官員說了算，這也是造成科技管理政府官員尋租和腐敗、出現(xiàn)“老虎”的重要原因。
蛋糕分給誰
“使科研項目和資金配置更加聚焦國家經(jīng)濟社會發(fā)展重大需求。”
這是今年初國務院發(fā)布的《關(guān)于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）的內(nèi)容，這可以理解為政府對科技資源配置提出了廣義的“市場導向”。
《若干意見》對科研項目進行了分類并提出了管理要求，即“基礎研究科研項目突出創(chuàng)新導向；公益性科研項目聚焦重大需求；市場導向類項目突出企業(yè)主體；重大專項突出國家目標導向。”但這里尚未明確地跟國家科技計劃聯(lián)系起來。
從學術(shù)上看，科技活動和項目可以劃分為四個象限，分別是：好奇心驅(qū)動的基礎研究（玻耳象限）；應用激發(fā)的基礎研究（巴斯德象限）；應用研究和工業(yè)資助的技術(shù)開發(fā)（愛迪生象限）；政府資助的應用研究和技術(shù)開發(fā)（瑞克歐爾象限，筆者將之更名為袁隆平／錢學森象限）。
在我國，國家科學基金屬于波耳象限；973計劃和國家重大科學研究計劃（兩者有重復）屬于巴斯德象限；863計劃、國家科技支撐計劃、科技重大專項等屬于錢學森／袁隆平象限；企業(yè)從事的研發(fā)活動屬于愛迪生象限。
我們認為，除了國家自然科學基金以外，所有科技計劃都應該把資源配置到重大需求上。對863計劃、國家科技支撐計劃、科技重大專項等技術(shù)類國家科技計劃，應該堅持和強化市場需求和國家戰(zhàn)略需求導向，把資源配置到近期和中長期的重大需求上去。
同時，重大需求的確立，不能由少數(shù)政府官員和專家說了算，而應該運用技術(shù)預見、大數(shù)據(jù)等方法進行科學化決策，同時需要民主化決策，即由包括廣大的科技共同體和產(chǎn)業(yè)人士等在內(nèi)的多方利益相關(guān)者共同確定。
對973計劃、重大科學研究計劃等科學類國家科技計劃，應該面向社會、經(jīng)濟和科技自身長遠的重大需求。這些重大需求的確立，也必須進行科學化決策和民主化決策。
好鋼用在刀刃上
科技資源如何分配才能保證“好鋼用在刀刃上”？
國內(nèi)外大量的實踐證明，通過競爭的、基于同行評議的公開擇優(yōu)機制是“最佳實踐”。
不過，近年來國內(nèi)外也出現(xiàn)了由政府官員主導的“戴帽撥款”（earmark）、“政績撥款”（barrel pork）等撥款形式。可以認為，前者是科技資源分配的競爭性“類市場機制”，后者屬于“行政化”機制。
深化科技體制改革，一個重要的內(nèi)容就要讓科技資源分配的競爭性“市場機制”發(fā)揮決定性作用，最大限度地去行政化，實現(xiàn)李克強總理所說的“使財政科研資金突出助優(yōu)扶強，流向能創(chuàng)新、善攻堅的優(yōu)秀團隊和符合經(jīng)濟社會重大需求的項目。”
一般認為，產(chǎn)學研合作是從事科技創(chuàng)新、提高國家創(chuàng)新體系效能的重要方式。相應地，國家科技資源配置應該配置到產(chǎn)學研合作團隊、產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新。
據(jù)統(tǒng)計資料，在2006~2008年，973計劃、863計劃、國家科技支撐計劃中，以科研院所或高校作為牽頭單位，企業(yè)作為參加單位的比例分別為54.5％、57.2％、44.7％；企業(yè)作為牽頭單位，科研院所或高校作為參加單位的比例為43.2％、40.8％、51.9％。近年來，隨著國家提出和實施建立以企業(yè)為主體的國家創(chuàng)新體系的政策，企業(yè)作為牽頭單位的國家科技計劃項目的比例，可能會有所提高。
《若干意見》提到政府支持和引導企業(yè)科技項目的問題。我們認為，包括民營在內(nèi)的企業(yè)享有平等的權(quán)利參與國家科技計劃項目的競爭性申報。必須要求企業(yè)就申請到的財政科技經(jīng)費，發(fā)揮“四兩撥千斤”的撬動作用，激勵企業(yè)做更多的研發(fā)投入。
但對企業(yè)申報和執(zhí)行財政科技資源，應該要求企業(yè)搭配一定比例的資金。如果政府過于強調(diào)把國家科技計劃向企業(yè)傾斜，將會對企業(yè)自身的研發(fā)投入產(chǎn)生擠出效應，且不談企業(yè)可能會通過多種方式挪用財政科技資金。
政府應當運用供給側(cè)、需求側(cè)和環(huán)境側(cè)等政策工具的組合拳，如政府采購、稅收優(yōu)惠、金融支持、知識產(chǎn)權(quán)保護，推動企業(yè)加大研發(fā)投入。
來源：《科學新聞》2014年3月刊
