毛其智：不斷提高城市規(guī)劃管理科學水平
來源：人民日報 2014-3-21
如何在城鎮(zhèn)化進程中落實全面深化改革開放的戰(zhàn)略任務，不斷加強城鄉(xiāng)規(guī)劃領域的法制建設，提高規(guī)劃編制、決策、管理與實施的科學水平，是時代賦予的歷史使命。
法制建設是城市規(guī)劃與管理有效實施的基本保障
新中國的城鄉(xiāng)規(guī)劃法制建設，經(jīng)歷了一個從無到有、從單一到配套、從部門規(guī)章到行政法規(guī)再上升到法律的逐步完善過程。經(jīng)過60多年的努力，現(xiàn)已建立起了較為完善的法律法規(guī)體系、技術(shù)標準體系和建設管理體系。
城鎮(zhèn)化是一個長期的自然歷史過程，規(guī)劃的法律制度應隨著社會發(fā)展與時俱進。針對現(xiàn)階段社會經(jīng)濟體制和城鎮(zhèn)化的特點，城鄉(xiāng)規(guī)劃法律體制有必要在規(guī)劃編制方法、公眾參與制度，規(guī)劃管理程序和監(jiān)督制約機制等方面繼續(xù)改進。
當前的城市規(guī)劃與管理還存在諸多不適應
城鄉(xiāng)二元分治帶來規(guī)劃管理的諸多矛盾。我國經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)具有明顯的城鄉(xiāng)二元特征，體現(xiàn)在行政管理上就是重城輕鄉(xiāng)和城鄉(xiāng)分治。在城鎮(zhèn)化進程中，由于經(jīng)濟規(guī)律作用，農(nóng)村始終是發(fā)展的短板，而大城市總能獲取更為優(yōu)越的發(fā)展條件；同時，由于地方政府在發(fā)展戰(zhàn)略上客觀存在的城市導向，結(jié)果必然促使大量人力資源和生產(chǎn)要素流向城市，進一步拉大城鄉(xiāng)差距。這種二元化的情況在城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部和各類開發(fā)區(qū)中表現(xiàn)尤為明顯，是規(guī)劃建設管理問題最為集中的地區(qū)。在廣大農(nóng)村，由于規(guī)劃管理薄弱，出現(xiàn)遍地開花式的零星建設，大量耕地被圈占，侵害了農(nóng)民的根本利益。
規(guī)劃的嚴肅性、權(quán)威性受到挑戰(zhàn)。一些地方不顧資源環(huán)境承載能力和經(jīng)濟社會客觀條件，隨意修改城市規(guī)劃的情況時有發(fā)生。“政府一換屆、規(guī)劃就換屆”，城市規(guī)劃無法保持連續(xù)性，造成了社會資源的巨大浪費。在競爭壓力下，一些城市的決策者為爭取政績而放棄規(guī)劃管控底線，用“規(guī)劃服從經(jīng)濟回報”的代價來滿足投資者的要求，未批先建或不按規(guī)劃進行建設的情況屢禁不止。由于執(zhí)法成本高、違法主體多元、違法建設情況復雜等原因，導致有法不依，執(zhí)法不嚴，甚至違法建設被發(fā)現(xiàn)后，查處工作也十分困難。這些違法建設破壞了城市環(huán)境，威脅了公共安全，擾亂了管理秩序，也損害了規(guī)劃的嚴肅性。
規(guī)劃的科學性不足。隨著城市人口的增多和城市規(guī)模的擴大，交通擁堵、環(huán)境惡化等“城市病”開始出現(xiàn)，并有從東部沿海向中西部蔓延、從大城市向中小城市蔓延的趨勢。而目前的規(guī)劃仍多以城市向外拓展和新增建設用地為重點，在關注新的經(jīng)濟功能區(qū)和增長點的同時，忽視舊城區(qū)的有機更新和綜合開發(fā)，忽視存量土地挖潛和城市內(nèi)部空間的優(yōu)化提升，忽視城市文化建設和對歷史遺產(chǎn)、地域特色、民族特點的保護。公眾參與是科學制定和實施城市規(guī)劃的重要環(huán)節(jié)。當前我國公眾關注和參與規(guī)劃的程度仍然偏低，征求群眾意見的程序流于形式，推進規(guī)劃公眾參與工作任重道遠。
多部門編制審批規(guī)劃缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。我國涉及空間安排的規(guī)劃現(xiàn)有主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、流域規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃，以及產(chǎn)業(yè)、交通、旅游、環(huán)保等相關部門的專項規(guī)劃。這些規(guī)劃存在從條條出發(fā)、各自為政、缺乏協(xié)調(diào)等問題，而城市建設是綜合性的，需要相關規(guī)劃和政策在空間上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成合力。否則，城市的整體功能將會被“肢解”，產(chǎn)業(yè)、居住、交通、基礎設施與公共服務無法配套，規(guī)劃確定的布局優(yōu)化難以實現(xiàn)。另一方面，由于城市規(guī)劃涉及經(jīng)濟、社會、人口、資源等各領域，內(nèi)容綜合，導致規(guī)劃編制和審查環(huán)節(jié)多、周期長，規(guī)劃的內(nèi)容跟不上發(fā)展的需要，也影響了規(guī)劃的針對性和實效性。
加快建立科學完備的城市空間規(guī)劃體系
優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，推進規(guī)劃體制改革。遵循客觀規(guī)律，正確認識城市發(fā)展的階段特征和本底條件，循序漸進，合理確定城市規(guī)模、建設重點和建設時序，科學論證并嚴格控制新城新區(qū)的數(shù)量和建設用地規(guī)模。強化空間開發(fā)管制，劃定城市增長邊界和基本生態(tài)控制線，防止城市無序蔓延；嚴控增量、盤活存量，優(yōu)化城市內(nèi)部功能，提高建設用地使用效率。按照促進生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的總體要求，形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的合理結(jié)構(gòu)。針對當前突出問題，修訂城鄉(xiāng)規(guī)劃編制辦法，定期開展對規(guī)劃實施情況的評估；逐步建立一級政府、一級事權(quán)、一級規(guī)劃的空間規(guī)劃體系。
增強法治觀念，加大執(zhí)法力度。端正規(guī)劃建設的指導思想，堅持先規(guī)劃、后建設的基本原則。城市主要領導，特別是一把手，要帶頭學法、守法、執(zhí)法，依法依規(guī)建設，自覺維護規(guī)劃的權(quán)威性、嚴肅性。編制規(guī)劃應堅持政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策的原則，完善考核評價體系，糾正唯經(jīng)濟增長論的偏向，杜絕不切實際的形象工程，避免急功近利、互相攀比等短期行為，引導城市走集約節(jié)約、綠色低碳的可持續(xù)發(fā)展道路。
改進對城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的監(jiān)督檢查和公眾參與機制。建立城鄉(xiāng)規(guī)劃督察制度，監(jiān)督各級城市規(guī)劃的實施。健全城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會制度，推進規(guī)劃的民主決策和社會監(jiān)督。完善城鄉(xiāng)規(guī)劃政務公開制度，規(guī)劃和建設項目要批前公示、批后公開，聽取公眾對規(guī)劃編制和實施的意見，確保社會公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。創(chuàng)新規(guī)劃管理手段，啟動城市總規(guī)劃師和鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度的試點，加強對老齡化、社區(qū)建設、公交服務、風貌特色、地下空間等新問題的研究。
城市規(guī)劃是城市發(fā)展的藍圖，要增強美好人居環(huán)境與和諧社會共同締造的理念，要體現(xiàn)尊重自然、順應自然、天人合一的理念，要讓人民城市人民建真正成為全社會的共識，真正使城市規(guī)劃能一張藍圖干到底。
（作者為清華大學建筑學院教授）
