“十二五”規(guī)劃中期（2011-2013）評估
規(guī)劃實施三年中期評估得分89.3分，高于“十一五”規(guī)劃五年86.4的得分
來源：經(jīng)濟(jì)參考報 2014-3-13 胡鞍鋼
進(jìn)入2014年3月，開始了每年一次“中國政治民主月”，即全國關(guān)注、世界矚目的“兩會”，會議集中在國務(wù)院總理李克強(qiáng)的《政府工作報告》。在此之前的2月24日，習(xí)近平總書記主持中共中央政治局專門討論國務(wù)院擬提請第十二屆全國人民代表大會第二次會議審議的《政府工作報告》稿。該會議傳遞了《政府工作報告》的重要信息。早在一年前的《政府工作報告》就明確指出：“2013年是全面貫徹落實黨的十八大精神的開局之年，是實施‘十二五’規(guī)劃承前啟后的關(guān)鍵一年，是為全面建成小康社會奠定堅實基礎(chǔ)的重要一年。”
顯然，“十二五”規(guī)劃是2013年的關(guān)鍵詞。因為五年規(guī)劃已經(jīng)過去了三年，根據(jù)國家“十二五”規(guī)劃第六十一章的有關(guān)規(guī)定，在規(guī)劃實施的中期階段，要對約束性指標(biāo)和主要預(yù)期性指標(biāo)完成情況開展客觀地較為全面的評價，對實施情況作一個中期評估。
根據(jù)上述規(guī)定，2013年12月25日，受國務(wù)院委托，國家發(fā)改委主任徐紹史向十二屆全國人大常委會第六次會議作了國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要實施中期評估報告。報告指出：“十二五”綱要提出的主要目標(biāo)、重點任務(wù)、重大工程實施進(jìn)展順利，24個主要指標(biāo)大多數(shù)達(dá)到預(yù)期進(jìn)度要求，少數(shù)指標(biāo)已提前完成目標(biāo)，但是4個節(jié)能環(huán)保方面的約束性指標(biāo)實現(xiàn)進(jìn)度滯后。在“十二五”規(guī)劃執(zhí)行過程中，GDP優(yōu)先的粗放式發(fā)展慣性在各地仍然存在，資源環(huán)境矛盾依然突出。徐紹史介紹說，全國有60%左右的城市空氣質(zhì)量不能達(dá)標(biāo)，今后將加強(qiáng)突出環(huán)境問題治理，加大主要污染物減排力度。徐紹史預(yù)計，到2015年在28個指標(biāo)中最終完成預(yù)期目標(biāo)的指標(biāo)將達(dá)到25個，指標(biāo)完成率達(dá)到89.3%，再創(chuàng)歷史新高。
需要指出的是，國家發(fā)改委的中期評估報告是指2011-2012年的兩年評估，這就需要對“十二五”規(guī)劃實施情況進(jìn)行跟蹤性評估。
2014年2月24日，國家統(tǒng)計局公布了《2013年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，有關(guān)部門如國家環(huán)境保護(hù)部等也相繼介紹了2013年實施情況，這就可以使我們根據(jù)《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》所提出的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展指標(biāo)，按目標(biāo)一致法對2011-2013年進(jìn)行第二次中期評估。由于中國是采用五年規(guī)劃期，以2010年為基年，對2011-2013年的中期評估主要是基于對五年目標(biāo)完成率，可以分為四類：一是未達(dá)到60%者視為“進(jìn)度滯后”；二是達(dá)到或超過60%者視為“進(jìn)展良好”；三是接近100%者視為“接近五年目標(biāo)”；四是達(dá)到或超過100%者視為“完成五年目標(biāo)”。
在《國家“十二五”規(guī)劃綱要》中所提出的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展主要指標(biāo)，共計四大類（經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技教育、資源環(huán)境、人民生活），合計24個指標(biāo)，實有指標(biāo)共28個，其中約束性指標(biāo)為16個，占了57.1%，大大高于“十一五”規(guī)劃的32.9%，反映了進(jìn)一步強(qiáng)化各級政府在實施規(guī)劃中責(zé)任。這就成為評價政府履行公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)的重要依據(jù)，也是作為評價國家治理績效的客觀依據(jù)。
這里，特別需要說明的是，到目前為止，尚缺少6個指標(biāo)的2013年數(shù)據(jù)，這對全面評價和評估造成了很大困難。這包括：九年義務(wù)教育鞏固率（教育部負(fù)責(zé)）、高中階段教育毛入學(xué)率（教育部負(fù)責(zé)）、耕地保有量（國土資源部負(fù)責(zé)）、農(nóng)業(yè)灌溉用水有效系數(shù)（水利部負(fù)責(zé)）、單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放量降低（國家發(fā)改委負(fù)責(zé)）、人均預(yù)期壽命（國家衛(wèi)生和計劃生育委員會負(fù)責(zé)）。但是并不影響我對2011-2013年的中期評估，在實際可評估中充分考慮到2011-2012年數(shù)據(jù)的情況，作出趨勢性判斷。
我對2011-2013年中期評估的結(jié)果是：
第一，超額完成五年規(guī)劃目標(biāo)的有3個指標(biāo)：每萬人口發(fā)明專利擁有量（完成率為145%），中國也成為世界發(fā)明專利申請量第一大國，世界發(fā)明專利授權(quán)量第三大國；森林蓄積量（完成率為236%），中國是世界上森林蓄積量增長最快的國家，也是碳匯最大的國家；城鄉(xiāng)三項基本醫(yī)療保險參保率（完成率為150%），中國構(gòu)建了世界最大的全民醫(yī)保網(wǎng)。
第二，接近五年規(guī)劃目標(biāo)的有3個指標(biāo)：森林覆蓋率（完成率為97.7%），顯示了中國進(jìn)入“森林盈余時代”；城鎮(zhèn)化率（完成率為94.5%），中國成為世界最大城市人口國家，已經(jīng)超過27國組成的歐盟和美國的總和；農(nóng)村居民人均純收入（完成率為96.0%），特別需要指出的是這一指標(biāo)是按不變價格計算，按這一趨勢，該指標(biāo)會在今年提前實現(xiàn)五年目標(biāo)，也反映了城鄉(xiāng)居民收入差距明顯下降，由2010年的3.23倍降至2013年的3.03倍。
第三，超額完成三年規(guī)劃目標(biāo)的有6個指標(biāo)：國內(nèi)生產(chǎn)總值，按不變價格計算，即使2014年增長7%，也可以提前實現(xiàn)五年預(yù)期目標(biāo)；單位工業(yè)增加值用水量，完成率達(dá)到了81.8%；化學(xué)需氧量排放減少和二氧化硫排放減少，完成率均達(dá)到了87.5%；城鎮(zhèn)新增就業(yè)共計3797萬人，五年完成率達(dá)到84.4%，估計2014年可以提前實現(xiàn)五年4500萬人的目標(biāo)；城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險覆蓋人數(shù)達(dá)到了3.22億人，完成率達(dá)到了90%以上。
第四，完成三年規(guī)劃目標(biāo)的有7個指標(biāo)：服務(wù)業(yè)占GDP比重提高了2.9個百分點；研發(fā)經(jīng)費(fèi)支出占GDP比重提高了0.33個百分點，已經(jīng)成為世界第二大研發(fā)支出國；耕地保有量基本不變，確保了18億畝耕地紅線；氨氮排放減少，完成率為70%；城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為4.1%，低于5.0%的預(yù)期目標(biāo)；總?cè)丝谥笜?biāo)，仍控制在目標(biāo)之內(nèi)；城鎮(zhèn)保障性安居住房工程建設(shè)開工數(shù)完成率為68.2%，建成數(shù)完成率為41.7%，兩者之間有滯后性。
第五，未完成三年目標(biāo)、進(jìn)度滯后的有兩個指標(biāo)：非化石能源占一次能源消費(fèi)比重，指標(biāo)率達(dá)到了9.8%，五年目標(biāo)完成率只有38.7%，這反映了中國已經(jīng)成為世界綠色能源投資最大國，但仍然是世界最大煤炭消費(fèi)國，這是造成中國嚴(yán)重空氣污染的根本原因；氮氧化物排放減少指標(biāo)，五年完成率僅有20%，是所有約束性指標(biāo)中完成率最低。
在可統(tǒng)計、可評估的22個指標(biāo)中，超額完成五年規(guī)劃目標(biāo)的3個指標(biāo)占13.6%，接近完成五年目標(biāo)的3個指標(biāo)占13.6%，超額完成三年目標(biāo)的6個指標(biāo)占26.2%，完成三年目標(biāo)的7個指標(biāo)占31.8%，未完成三年目標(biāo)的2個指標(biāo)占9.1%。
在考慮到未公布6個2013年指標(biāo)中，有5個指標(biāo)可能完成三年目標(biāo)，有一個指標(biāo)即單位GDP二氧化碳排放減少指標(biāo)沒有完成。那么，在28個指標(biāo)中，有3個指標(biāo)沒有如期完成，占總數(shù)比重的10.7%。
在統(tǒng)計信息不完全充分的情況下，我得出初步結(jié)論：“十二五”規(guī)劃實施三年的中期評估結(jié)果得分是89.3分，比“十一五”規(guī)劃五年86.4的得分略高些。
為了如期實現(xiàn)2015年目標(biāo)，這就要求充分利用公布全國和各地2013年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報之際，再次開展對2011-2013年三年中期評估。在后兩年（指2014年和2015年）采取有效措施，這包括及時準(zhǔn)確公布年度全部28個指標(biāo)數(shù)據(jù)，接受全國人民代表大會常委會的監(jiān)督，進(jìn)一步強(qiáng)化國務(wù)院對未發(fā)布、未完成約束指標(biāo)的核心部門的問責(zé)，進(jìn)一步強(qiáng)化國務(wù)院對地方政府約束性指標(biāo)的約束力，加強(qiáng)季度、半年和年度考核、檢查和問責(zé)，并將其執(zhí)行結(jié)果“廣告天下”。那么，整個“十二五”規(guī)劃實施五年得分就有可能超過90分甚至更高的得分，充分體現(xiàn)中國政府國家治理能力的績效是真正的“優(yōu)秀”，這將給全國13億多人民一個滿意的答卷，也給世界一個驚喜。
（作者系清華大學(xué)國情研究院院長、國家發(fā)展規(guī)劃專家委員會委員）
