購買公共服務(wù) 政府應(yīng)做好風(fēng)險評估
——訪清華大學(xué)政府研究所所長于安教授
來源：中國青年報 8-16 記者 王聰聰 實(shí)習(xí)生 許婕
近日，國務(wù)院召開常務(wù)會議,，研究推進(jìn)政府向社會力量購買公共服務(wù),，提出將適合市場化方式提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，交由具備條件,、信譽(yù)良好的社會組織,、機(jī)構(gòu)和企業(yè)等承擔(dān)。此舉引發(fā)社會高度關(guān)注,，輿論普遍認(rèn)為,，這是轉(zhuǎn)變政府職能、推動公共服務(wù)社會化的重要舉措,。
目前大部分公共服務(wù)由政府部門或者事業(yè)單位提供,，現(xiàn)在為什么要向社會力量購買？在這一政策的執(zhí)行中怎樣才能避免政府與相關(guān)組織因權(quán)錢交易形成“骯臟聯(lián)盟”,？近日,，清華大學(xué)公共管理學(xué)院政府研究所所長于安教授，接受了中國青年報記者專訪,。
政府向社會購買公共服務(wù)前要做績效和風(fēng)險評估
中國青年報：政府購買公共服務(wù)和一般的政府采購有什么不同,？
于安：政府購買公共服務(wù)，是由政府體制以外的供應(yīng)商向公眾提供公共服務(wù),，由政府按照市場價格支配費(fèi)用,，以實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)職能的行為。采購分為兩類：貨物和服務(wù),。服務(wù)里又分為建筑工程服務(wù)和建筑工程服務(wù)以外的服務(wù),。服務(wù)和貨物有很大的不同，貨物可以根據(jù)規(guī)格,、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)來衡量,。而服務(wù)的核心是服務(wù)提供商提供智力和體力，既可以有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),，但也一定是因人而異的,。所以，政府推行向社會力量購買公共服務(wù),，必須要建立公共服務(wù)的制度和標(biāo)準(zhǔn),。這兩條是所有服務(wù)的基礎(chǔ)，如果沒有建立起來,，風(fēng)險就會很大,。
中國青年報：會有什么風(fēng)險,？
于安：社會力量提供服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和成本與政府提供的相比,，具有靈活性和不確定性,，有可能效率更高也有可能不盡如人意。比如,，英國推行公共服務(wù)社會化的一項(xiàng)重要措施,，是把國營鐵路交給了公司經(jīng)營，結(jié)果鐵路的事故率上升了,。因?yàn)閷Ψ?wù)供應(yīng)商來說,，唯利是圖的商業(yè)本性和公共服務(wù)的持續(xù)性要求存在內(nèi)在沖突。服務(wù)質(zhì)量的穩(wěn)定性,、可靠性程度也受市場價格變動的影響,。還有一種可能是政府與服務(wù)提供商形成“骯臟聯(lián)盟”，增加受益人的負(fù)擔(dān),。這些都屬于社會力量承擔(dān)公共服務(wù)的風(fēng)險,。
中國青年報：怎樣才能避免這些風(fēng)險？
于安：首先要做兩個評估：一是對政府要做績效評估,，看看政府在某個公共領(lǐng)域的管理是否效率低下,，如果管得很好，就沒有必要交出去,。如果有可能進(jìn)一步降低成本提高效率,，那就可以試著交出去；二是交給社會之前要做全面的風(fēng)險評估,。比如服務(wù)提供商是否能提供有效的高水平的服務(wù),，如果社會力量做不好是由政府收回自己做，還是有其他替代方案都要詳細(xì)考慮,。公共服務(wù)是以數(shù)量和質(zhì)量來評判的,，數(shù)量不是越多越好，而是要滿足公眾的需要,。公眾的滿意程度是最重要的。
所以,，政府向社會購買公共服務(wù)不能簡單一推了之,。如果這兩個評估沒有做好就把公共服務(wù)推出去，就會把公眾利益至于高度不確定的位置,。一般的政府采購不達(dá)標(biāo)可以退貨,，但是一旦公眾因?yàn)楣卜?wù)不佳而利益受損，很可能引發(fā)群體性事件,。
需設(shè)立監(jiān)管制度杜絕政府購買公共服務(wù)中的權(quán)錢交易
中國青年報：廣州,、杭州等地在進(jìn)行政府購買公共服務(wù)的試點(diǎn),，您覺得它們的經(jīng)驗(yàn)有推廣價值嗎？
于安：政府購買公共服務(wù)后,，每個服務(wù)提供商都有自己的運(yùn)行模式和方式,，所以任何試點(diǎn)都是局部的、特定條件下的,，不可能都具備廣泛推廣的價值,。具體的參考經(jīng)驗(yàn)也只能圍繞政府的做法，比如,，試點(diǎn)的政府在確立服務(wù)外包的清單上有沒有值得借鑒之處,、哪些是現(xiàn)階段一定不宜承包出去的服務(wù)等。
中國青年報：有人擔(dān)心各地政府向社會購買公共服務(wù)時動力不足,。您怎么看這種擔(dān)心,？
于安：這和政府組織管理有關(guān)系。一些過去只搞審批的人現(xiàn)在要搞監(jiān)管,，要有一個轉(zhuǎn)變的過程,。而且，監(jiān)管社會力量做得怎么樣要先去搜集信息然后才能評判,，是一項(xiàng)很辛苦的工作,。不過這件事情本身是好事，值得嘗試,。只不過在嘗試的同時,，政府應(yīng)該充分考慮風(fēng)險問題。
中國青年報：也有人擔(dān)心,，政府開始向社會購買公共服務(wù)后,，一些政府機(jī)關(guān)打著提供公共服務(wù)的幌子，設(shè)立各種單位機(jī)構(gòu)或者非政府組織,，輸送經(jīng)濟(jì)利益,。如何杜絕這種權(quán)錢交易現(xiàn)象？
于安：這個問題是存在的,，總會有一些機(jī)構(gòu)和組織利用跟政府部門的關(guān)系去獲得競爭中的優(yōu)勢,。要避免這種現(xiàn)象發(fā)生，就要設(shè)立良好的管理制度和監(jiān)管機(jī)制,。如果有一個好的監(jiān)管制度,，那么與政府關(guān)系再好也拿不到合同。
不過,，現(xiàn)在的問題更可能是不能形成有效的競爭,。政府購買公共服務(wù)的前提有3點(diǎn)：第一是市場提供的公共服務(wù)更有效率；第二是存在市場化的供應(yīng)商群體,；第三是供應(yīng)商提供服務(wù)的定價機(jī)制和服務(wù)質(zhì)量是合理和可靠的,。如果上述3個前提不能具備,，那么向市場購買公共服務(wù)的初衷就難以實(shí)現(xiàn)，還不如繼續(xù)由政府或者政府設(shè)立專業(yè)機(jī)構(gòu)提供這類服務(wù),。
對于政府購買公共服務(wù)中的“貓兒膩”要考慮刑事處罰
中國青年報：您認(rèn)為政府向社會力量購買公共服務(wù)還應(yīng)該有怎樣的制度保障,？
于安：目前政府購買公共服務(wù)還在部署階段，各種情況都有可能出現(xiàn),，應(yīng)該制度準(zhǔn)備優(yōu)先,。通過制定執(zhí)行統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)可以減低由于服務(wù)提供商的分散性、個體性所帶來的風(fēng)險,。除了服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)以外,，還要有合同制度。比如將養(yǎng)老金交給銀行去管理,，銀行有專門經(jīng)營的網(wǎng)點(diǎn),，可以免除政府從上到下建立服務(wù)機(jī)構(gòu)的費(fèi)用。但銀行是盈利性機(jī)構(gòu),，會受經(jīng)濟(jì)波動的影響,。雖然可以用契約的辦法來約束它，但是契約本身不能保證履約,。如果不履約怎么辦,？現(xiàn)在的商事合同制度和民事合同制度都不適合政府購買公共服務(wù)來用，所以要制定專門的公共合同制度,，核心是保護(hù)公眾利益,，包括委托、承包等公共服務(wù)采購規(guī)則,，怎么確定購買清單,，怎么尋找服務(wù)提供商，怎么分散風(fēng)險,，怎么糾正侵權(quán)等,。
中國青年報：需要建立相應(yīng)的懲罰機(jī)制嗎？
于安：如果只在公眾利益受損后簡單地一罰了之,，那么公眾利益還是沒法受到保障,。比如，如果把教育服務(wù)交給社會力量去做的過程中出現(xiàn)失誤,，即使賠再多的錢,，孩子的前途也耽誤了。所以要建立一個與公共合同制度相適應(yīng)的責(zé)任制度,，其核心是保護(hù)公眾的利益。當(dāng)然如果出現(xiàn)侵權(quán),，還是要懲罰,。光民事處罰不夠,，還要考慮刑事處罰。因?yàn)檫`反公共合同就構(gòu)成了對社會的危害,。
