購(gòu)買公共服務(wù) 政府應(yīng)做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估
——訪清華大學(xué)政府研究所所長(zhǎng)于安教授
來源：中國(guó)青年報(bào) 8-16 記者 王聰聰 實(shí)習(xí)生 許婕
近日，國(guó)務(wù)院召開常務(wù)會(huì)議，研究推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)，提出將適合市場(chǎng)化方式提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，交由具備條件、信譽(yù)良好的社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)等承擔(dān)。此舉引發(fā)社會(huì)高度關(guān)注，輿論普遍認(rèn)為，這是轉(zhuǎn)變政府職能、推動(dòng)公共服務(wù)社會(huì)化的重要舉措。
目前大部分公共服務(wù)由政府部門或者事業(yè)單位提供，現(xiàn)在為什么要向社會(huì)力量購(gòu)買？在這一政策的執(zhí)行中怎樣才能避免政府與相關(guān)組織因權(quán)錢交易形成“骯臟聯(lián)盟”？近日，清華大學(xué)公共管理學(xué)院政府研究所所長(zhǎng)于安教授，接受了中國(guó)青年報(bào)記者專訪。
政府向社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)前要做績(jī)效和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估
中國(guó)青年報(bào)：政府購(gòu)買公共服務(wù)和一般的政府采購(gòu)有什么不同？
于安：政府購(gòu)買公共服務(wù)，是由政府體制以外的供應(yīng)商向公眾提供公共服務(wù)，由政府按照市場(chǎng)價(jià)格支配費(fèi)用，以實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)職能的行為。采購(gòu)分為兩類：貨物和服務(wù)。服務(wù)里又分為建筑工程服務(wù)和建筑工程服務(wù)以外的服務(wù)。服務(wù)和貨物有很大的不同，貨物可以根據(jù)規(guī)格、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)來衡量。而服務(wù)的核心是服務(wù)提供商提供智力和體力，既可以有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，但也一定是因人而異的。所以，政府推行向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)，必須要建立公共服務(wù)的制度和標(biāo)準(zhǔn)。這兩條是所有服務(wù)的基礎(chǔ)，如果沒有建立起來，風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)很大。
中國(guó)青年報(bào)：會(huì)有什么風(fēng)險(xiǎn)？
于安：社會(huì)力量提供服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和成本與政府提供的相比，具有靈活性和不確定性，有可能效率更高也有可能不盡如人意。比如，英國(guó)推行公共服務(wù)社會(huì)化的一項(xiàng)重要措施，是把國(guó)營(yíng)鐵路交給了公司經(jīng)營(yíng)，結(jié)果鐵路的事故率上升了。因?yàn)閷?duì)服務(wù)供應(yīng)商來說，唯利是圖的商業(yè)本性和公共服務(wù)的持續(xù)性要求存在內(nèi)在沖突。服務(wù)質(zhì)量的穩(wěn)定性、可靠性程度也受市場(chǎng)價(jià)格變動(dòng)的影響。還有一種可能是政府與服務(wù)提供商形成“骯臟聯(lián)盟”，增加受益人的負(fù)擔(dān)。這些都屬于社會(huì)力量承擔(dān)公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。
中國(guó)青年報(bào)：怎樣才能避免這些風(fēng)險(xiǎn)？
于安：首先要做兩個(gè)評(píng)估：一是對(duì)政府要做績(jī)效評(píng)估，看看政府在某個(gè)公共領(lǐng)域的管理是否效率低下，如果管得很好，就沒有必要交出去。如果有可能進(jìn)一步降低成本提高效率，那就可以試著交出去；二是交給社會(huì)之前要做全面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。比如服務(wù)提供商是否能提供有效的高水平的服務(wù)，如果社會(huì)力量做不好是由政府收回自己做，還是有其他替代方案都要詳細(xì)考慮。公共服務(wù)是以數(shù)量和質(zhì)量來評(píng)判的，數(shù)量不是越多越好，而是要滿足公眾的需要。公眾的滿意程度是最重要的。
所以，政府向社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)不能簡(jiǎn)單一推了之。如果這兩個(gè)評(píng)估沒有做好就把公共服務(wù)推出去，就會(huì)把公眾利益至于高度不確定的位置。一般的政府采購(gòu)不達(dá)標(biāo)可以退貨，但是一旦公眾因?yàn)楣卜?wù)不佳而利益受損，很可能引發(fā)群體性事件。
需設(shè)立監(jiān)管制度杜絕政府購(gòu)買公共服務(wù)中的權(quán)錢交易
中國(guó)青年報(bào)：廣州、杭州等地在進(jìn)行政府購(gòu)買公共服務(wù)的試點(diǎn)，您覺得它們的經(jīng)驗(yàn)有推廣價(jià)值嗎？
于安：政府購(gòu)買公共服務(wù)后，每個(gè)服務(wù)提供商都有自己的運(yùn)行模式和方式，所以任何試點(diǎn)都是局部的、特定條件下的，不可能都具備廣泛推廣的價(jià)值。具體的參考經(jīng)驗(yàn)也只能圍繞政府的做法，比如，試點(diǎn)的政府在確立服務(wù)外包的清單上有沒有值得借鑒之處、哪些是現(xiàn)階段一定不宜承包出去的服務(wù)等。
中國(guó)青年報(bào)：有人擔(dān)心各地政府向社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)時(shí)動(dòng)力不足。您怎么看這種擔(dān)心？
于安：這和政府組織管理有關(guān)系。一些過去只搞審批的人現(xiàn)在要搞監(jiān)管，要有一個(gè)轉(zhuǎn)變的過程。而且，監(jiān)管社會(huì)力量做得怎么樣要先去搜集信息然后才能評(píng)判，是一項(xiàng)很辛苦的工作。不過這件事情本身是好事，值得嘗試。只不過在嘗試的同時(shí)，政府應(yīng)該充分考慮風(fēng)險(xiǎn)問題。
中國(guó)青年報(bào)：也有人擔(dān)心，政府開始向社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)后，一些政府機(jī)關(guān)打著提供公共服務(wù)的幌子，設(shè)立各種單位機(jī)構(gòu)或者非政府組織，輸送經(jīng)濟(jì)利益。如何杜絕這種權(quán)錢交易現(xiàn)象？
于安：這個(gè)問題是存在的，總會(huì)有一些機(jī)構(gòu)和組織利用跟政府部門的關(guān)系去獲得競(jìng)爭(zhēng)中的優(yōu)勢(shì)。要避免這種現(xiàn)象發(fā)生，就要設(shè)立良好的管理制度和監(jiān)管機(jī)制。如果有一個(gè)好的監(jiān)管制度，那么與政府關(guān)系再好也拿不到合同。
不過，現(xiàn)在的問題更可能是不能形成有效的競(jìng)爭(zhēng)。政府購(gòu)買公共服務(wù)的前提有3點(diǎn)：第一是市場(chǎng)提供的公共服務(wù)更有效率；第二是存在市場(chǎng)化的供應(yīng)商群體；第三是供應(yīng)商提供服務(wù)的定價(jià)機(jī)制和服務(wù)質(zhì)量是合理和可靠的。如果上述3個(gè)前提不能具備，那么向市場(chǎng)購(gòu)買公共服務(wù)的初衷就難以實(shí)現(xiàn)，還不如繼續(xù)由政府或者政府設(shè)立專業(yè)機(jī)構(gòu)提供這類服務(wù)。
對(duì)于政府購(gòu)買公共服務(wù)中的“貓兒膩”要考慮刑事處罰
中國(guó)青年報(bào)：您認(rèn)為政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)還應(yīng)該有怎樣的制度保障？
于安：目前政府購(gòu)買公共服務(wù)還在部署階段，各種情況都有可能出現(xiàn)，應(yīng)該制度準(zhǔn)備優(yōu)先。通過制定執(zhí)行統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)可以減低由于服務(wù)提供商的分散性、個(gè)體性所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。除了服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)以外，還要有合同制度。比如將養(yǎng)老金交給銀行去管理，銀行有專門經(jīng)營(yíng)的網(wǎng)點(diǎn)，可以免除政府從上到下建立服務(wù)機(jī)構(gòu)的費(fèi)用。但銀行是盈利性機(jī)構(gòu)，會(huì)受經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的影響。雖然可以用契約的辦法來約束它，但是契約本身不能保證履約。如果不履約怎么辦？現(xiàn)在的商事合同制度和民事合同制度都不適合政府購(gòu)買公共服務(wù)來用，所以要制定專門的公共合同制度，核心是保護(hù)公眾利益，包括委托、承包等公共服務(wù)采購(gòu)規(guī)則，怎么確定購(gòu)買清單，怎么尋找服務(wù)提供商，怎么分散風(fēng)險(xiǎn)，怎么糾正侵權(quán)等。
中國(guó)青年報(bào)：需要建立相應(yīng)的懲罰機(jī)制嗎？
于安：如果只在公眾利益受損后簡(jiǎn)單地一罰了之，那么公眾利益還是沒法受到保障。比如，如果把教育服務(wù)交給社會(huì)力量去做的過程中出現(xiàn)失誤，即使賠再多的錢，孩子的前途也耽誤了。所以要建立一個(gè)與公共合同制度相適應(yīng)的責(zé)任制度，其核心是保護(hù)公眾的利益。當(dāng)然如果出現(xiàn)侵權(quán)，還是要懲罰。光民事處罰不夠，還要考慮刑事處罰。因?yàn)檫`反公共合同就構(gòu)成了對(duì)社會(huì)的危害。
