保障農(nóng)民土地權(quán)益的中國道路
楊燕綏
大規(guī)模的機(jī)械化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)使得土地不可避免地走向集中,。“土地如何集中”是我們面臨的新問題，必須走出中國自己的一條路,。
今天的中國依然是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國,。從孫中山提出“耕者有其田”，到土地革命,、人民公社,，到建國后的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，再到現(xiàn)代土地走向集中,，出現(xiàn)了越來越多失地農(nóng)民,。時(shí)至今日,，我們應(yīng)該思考我國的土地政策在前期土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的很多社會(huì)問題及其解決辦法。
我國第一部《憲法》即確定了土地公有制度,，農(nóng)村土地為集體所有制,。法律規(guī)定了土地所有權(quán)，但對(duì)農(nóng)民土地使用權(quán)缺乏規(guī)制,。大規(guī)模的機(jī)械化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)使得土地不可避免地走向集中。“土地如何集中”是我們面臨的新問題,，必須走出中國自己的一條路,。中國正在修訂《土地法》，農(nóng)業(yè)部在前期已經(jīng)開始推行土地登記制度,，新一輪的城鎮(zhèn)化建設(shè)開始了,，在堅(jiān)持土地公有制的基礎(chǔ)上保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，對(duì)土地的使用收益進(jìn)行規(guī)制是我們今天必須面對(duì)的問題,。
建立公有土地農(nóng)戶信托制度
農(nóng)村用地從家庭承包合同轉(zhuǎn)向土地登記制度,，應(yīng)當(dāng)建立在土地信托基礎(chǔ)上。信托是19世紀(jì)英國文化創(chuàng)造的管家的信任機(jī)制,，20世紀(jì)的美國文化創(chuàng)造了信托公司,。而當(dāng)今中國應(yīng)該走出國有土地信托管理的新道路和新文化。第一,，建立農(nóng)戶信托制度,。農(nóng)戶由農(nóng)村居民家庭勞動(dòng)人口減去擁有城市戶口、工作和享有社會(huì)保障的人口組成,。第二,，按照信托的法律原理，農(nóng)民應(yīng)該有土地的所有權(quán),、使用權(quán),、收益權(quán)和處置權(quán)。這樣可以保證農(nóng)民在土地定價(jià),、土地流轉(zhuǎn)的談判中都全盤參與,。第三，對(duì)農(nóng)戶口糧及其保障基本生活的農(nóng)產(chǎn)品免交農(nóng)業(yè)稅,，其他土地收益按照受益人納稅的原理納稅,，激發(fā)地方政府經(jīng)營農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)性。
由此在法律和治理的前提下,，農(nóng)民農(nóng)村用地信托制度下,，完善土地登記制度和流轉(zhuǎn)監(jiān)督制度，保證農(nóng)民是國家土地受托人,，擁有包括流轉(zhuǎn)決策權(quán)和征地補(bǔ)償索取權(quán)在內(nèi)的全部產(chǎn)權(quán),。保證農(nóng)民在土地上的收入,，當(dāng)農(nóng)民失掉土地后，土地補(bǔ)償用三元保障機(jī)制,，保障農(nóng)民的生存權(quán),、發(fā)展權(quán)和收益權(quán)，由此構(gòu)成一個(gè)支持頂層設(shè)計(jì)的中國土地農(nóng)民權(quán)益方陣式理論框架,。
建立失地補(bǔ)償三元保障機(jī)制
探討補(bǔ)償征地農(nóng)民生存權(quán),、發(fā)展權(quán)和獲益權(quán)的三元保障機(jī)制。該機(jī)制要保障農(nóng)民的三個(gè)權(quán)利,，首先是保障農(nóng)民的生存權(quán),，也就是要保障農(nóng)民的安置，包括貨幣補(bǔ)償,、住房保障,。
保障農(nóng)民的發(fā)展權(quán)，包括教育促進(jìn)和就業(yè)促進(jìn),，保障農(nóng)民的入股分紅權(quán),，包括流轉(zhuǎn)決策、參與管理分紅,，所以對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償方式從三個(gè)角度來看,，涉及到貨幣補(bǔ)償、機(jī)會(huì)補(bǔ)償,、服務(wù)補(bǔ)償和維權(quán)的契約保障,。把這些綜合起來，背后是農(nóng)民權(quán)益的變農(nóng)價(jià)值化,。應(yīng)當(dāng)按照農(nóng)民一生平均消費(fèi)的公式計(jì)算農(nóng)民的權(quán)益,，然后再分別把計(jì)入貨幣、機(jī)會(huì),、服務(wù)和維權(quán)的部分,，通過這種方式把政府的出讓行為變?yōu)橹贫劝才拧?/p>
當(dāng)然，農(nóng)民離開土地會(huì)有一次性補(bǔ)償,，但這只是當(dāng)前的生活安置,，不是一生的生活費(fèi)用。應(yīng)該根據(jù)農(nóng)民的年齡和他的財(cái)務(wù)生命周期所需的服務(wù)和安排,，進(jìn)行完整的頂層設(shè)計(jì),。
保障農(nóng)民利益具有戰(zhàn)略意義
重視農(nóng)民問題對(duì)中國現(xiàn)代的發(fā)展有如下兩個(gè)重要的戰(zhàn)略意義。首先是澄清城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵,。城鎮(zhèn)化不是“在城市攤大餅,，將農(nóng)村變成老弱病殘之地”，農(nóng)民市民化不僅指為進(jìn)城農(nóng)民發(fā)城市戶口，城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵是“農(nóng)民市民化”,、“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工業(yè)化”和農(nóng)村現(xiàn)代化,，要用農(nóng)村居民享有八大項(xiàng)公共服務(wù)的半徑來考量城鎮(zhèn)化的建設(shè)。其次是農(nóng)村老年人超低的消費(fèi)水平亟待改變,，這將抑制中國的內(nèi)需和經(jīng)濟(jì)發(fā)展,。
“十二五”期間面臨的一個(gè)重要問題就是怎樣從“未富先老”走向“即老即富”。有兩個(gè)群體需要關(guān)注,，即合理補(bǔ)償農(nóng)民,，讓老職工福利房產(chǎn)殘值能夠增長。
在這個(gè)過程中亟待基于社會(huì)保障權(quán)益記錄建立居民檔案,、信息共享,、密鑰管理和一站式服務(wù)體系，淡化戶籍的作用,，這需要推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè),。
?。?span style="font-family: 楷體,楷體_GB2312">作者系清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授,、就業(yè)與社會(huì)保障研究中心主任）
來源：中國科學(xué)報(bào) 2013-04-15
