SARS提醒我們,，在快速發(fā)展過(guò)程中,，如果對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的其他環(huán)節(jié)沒(méi)有給予應(yīng)有的關(guān)注,，都有可能給社會(huì)帶來(lái)危機(jī)與動(dòng)蕩,。這應(yīng)該是政府思維模式從速度發(fā)展到科學(xué)發(fā)展的一個(gè)重要考慮,。
SARS促進(jìn)公共管理變革
來(lái)源：中國(guó)科學(xué)報(bào) 2013-4-12 洪蔚
2003年,，SARS席卷全國(guó),，就在人們?yōu)檫@場(chǎng)突如其來(lái)的社會(huì)危機(jī)尋找理性解釋與反思支點(diǎn)的時(shí)候,，清華大學(xué)教授薛瀾的《危機(jī)管理》一書(shū)為媒體,、公眾提供了一個(gè)參考范本,。薛瀾的名字，也是在那時(shí)進(jìn)入公眾的視野,。
在SARS10周年之際,，《中國(guó)科學(xué)報(bào)》記者采訪了現(xiàn)任清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長(zhǎng)薛瀾，他對(duì)10年來(lái)我國(guó)危機(jī)管理水平的現(xiàn)狀,，以及面臨的不足進(jìn)行了評(píng)述,。
《中國(guó)科學(xué)報(bào)》：2003年的SARS事件暴露出我國(guó)在公共管理方面存在嚴(yán)重不足，當(dāng)時(shí)問(wèn)題主要表現(xiàn)在哪些方面,？
薛瀾：公共管理這個(gè)概念,，也有一個(gè)歷史演變的過(guò)程，傳統(tǒng)上的叫法是公共行政,，從19世紀(jì)末20世紀(jì)初在西方開(kāi)始受到關(guān)注,。作為一個(gè)正式的學(xué)術(shù)概念,，公共管理是1997年在中國(guó)學(xué)位體系中被明確為一級(jí)學(xué)科。當(dāng)然,，在全社會(huì)中,，公共管理還是一個(gè)比較陌生的概念。隨著改革開(kāi)放,，人們逐步認(rèn)識(shí)到不是所有的公共事務(wù),，都可以由傳統(tǒng)的行政管理方式來(lái)處理。
2003年的SARS事件,，是我國(guó)公共管理的一個(gè)分水嶺,。
SARS其實(shí)并不是忽然暴發(fā)的事件，事件的起因早在2002年底就開(kāi)始顯露,，而直到2003年4月1日,，應(yīng)急指揮部才成立起來(lái)。幾個(gè)月間,，我國(guó)傳統(tǒng)公共管理模式和管理水平,，遭到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，暴露出我國(guó)對(duì)危機(jī)事件認(rèn)知能力和反應(yīng)速度方面的嚴(yán)重不足,。
我國(guó)傳統(tǒng)的信息溝通方式,，也遇到了前所未有的挑戰(zhàn)。在我國(guó)傳統(tǒng)信息溝通方式中,，一個(gè)突出的觀念,，就是“內(nèi)外有別”，這種傳統(tǒng)的管理觀念導(dǎo)致在SARS期間政府公信力的下降,。
改革開(kāi)放以來(lái),，我國(guó)處在速度型發(fā)展的階段，全社會(huì)的焦點(diǎn)幾乎都聚集在經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展上,。SARS事件,，給全社會(huì)提出了警示：SARS原本只是公共衛(wèi)生事件，幾個(gè)月內(nèi)迅速升級(jí),，導(dǎo)致全社會(huì)的恐慌與動(dòng)蕩,，這對(duì)當(dāng)時(shí)的政府是一次很大的震動(dòng)。它提醒我們,，在快速發(fā)展過(guò)程中,，如果對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的其他環(huán)節(jié)沒(méi)有給予應(yīng)有的關(guān)注，都有可能給社會(huì)帶來(lái)危機(jī)與動(dòng)蕩,。這應(yīng)該是政府思維模式從速度發(fā)展到科學(xué)發(fā)展的一個(gè)重要考慮,。
《中國(guó)科學(xué)報(bào)》：在此后10年中，我國(guó)的公共管理水平是否在逐步提高,，從哪些方面可以反映出這種進(jìn)步,？
薛瀾：在SARS之后,，我國(guó)的公共管理領(lǐng)域有了很大的進(jìn)步。首先是科學(xué)發(fā)展觀的提出,，開(kāi)始努力扭轉(zhuǎn)地方官員GDP至上的執(zhí)政理念,。同時(shí)，從SARS開(kāi)始形成了政府官員的問(wèn)責(zé)制,，這是一個(gè)歷史性的進(jìn)步,。突發(fā)事件處理不當(dāng)，沒(méi)有履行好職責(zé)的官員要承擔(dān)責(zé)任,。SARS期間,，衛(wèi)生部部長(zhǎng)和北京市市長(zhǎng)兩位官員被撤職，在我國(guó)行政管理歷史上是第一次,。
同時(shí),，我國(guó)從2003年開(kāi)始逐步建立了一個(gè)相對(duì)完整的應(yīng)急體制。2006年,，國(guó)家頒布了《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》,，地方各級(jí)人民政府和縣級(jí)以上各地方人民政府，相繼編寫(xiě)分類分層級(jí)的應(yīng)急預(yù)案,，完善了應(yīng)急管理的處置機(jī)制,。同時(shí)各級(jí)政府體制內(nèi)設(shè)立了應(yīng)急管理辦公室。2007年《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》正式實(shí)施,，初步形成了“一案三制”（預(yù)案,、法制、體制,、機(jī)制）的較完整的應(yīng)急體系,。與2003年相比，可以說(shuō)實(shí)現(xiàn)了歷史性的跨越,。
目前，我國(guó)在應(yīng)對(duì)日常性危機(jī)事件上的應(yīng)急能力,，有了很大的提高,。在信息公開(kāi)方面，2003年以后,，很多部門(mén)設(shè)立了新聞發(fā)言人制度,，“內(nèi)外有別”傳統(tǒng)信息觀念，已經(jīng)成為歷史,。
從公共衛(wèi)生體系建設(shè)上看,，SARS后也有很大的進(jìn)步，這10年來(lái),，我國(guó)在公共衛(wèi)生方面的投入不斷加大,。
《中國(guó)科學(xué)報(bào)》：在近10年中,，面對(duì)越來(lái)越多的極端事件考驗(yàn)，我國(guó)是否依然暴露出在公共管理方面存在的不足,？您認(rèn)為,，在現(xiàn)階段，我們應(yīng)該如何提高公共管理水平,？
薛瀾：應(yīng)急管理的最高境界是風(fēng)險(xiǎn)管理,，也就是說(shuō)，在危機(jī)發(fā)生前,，識(shí)別出風(fēng)險(xiǎn)的存在,。這要求在日常情況下，對(duì)各種潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析和評(píng)估,，并采取措施消除風(fēng)險(xiǎn),。比如說(shuō)，天氣炎熱時(shí),，可能產(chǎn)生什么樣的后果,；暴雨多發(fā)季節(jié)，我們的基礎(chǔ)設(shè)施是否足夠安全等等,。其目的在于,，不要等危機(jī)發(fā)生了，才進(jìn)行應(yīng)對(duì),，而是主動(dòng)尋找到危機(jī)的源頭,，從源頭進(jìn)行控制，避免危機(jī)的產(chǎn)生,。從這一境界看,，我國(guó)目前的管理水平還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。
從應(yīng)急體制的運(yùn)行與落實(shí)情況看,，“一案三制”目前仍然存在一些問(wèn)題,。很多地方的預(yù)案，一級(jí)一級(jí)地照抄,，針對(duì)性不強(qiáng),，有明顯的形式主義傾向。從體制上看,，雖然各地方都設(shè)立了應(yīng)急辦公室,，但水平參差不齊，有些地方的應(yīng)急辦公室,，不過(guò)是和原來(lái)的值班室合并在一起,，從人員配置到應(yīng)對(duì)水平都沒(méi)有更大的改善。
從法制上看，一個(gè)很明顯的現(xiàn)實(shí)是,，迄今為止,，沒(méi)有一例因違反《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》而受到起訴的案例。這反映出目前的法律太過(guò)原則,，需要細(xì)化,，比如說(shuō)我們什么時(shí)候應(yīng)該宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，什么時(shí)候應(yīng)該宣布結(jié)束緊急狀態(tài),。這對(duì)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件非常重要,，在緊急狀態(tài)中，一些部門(mén)可以行使特殊權(quán)力以降低危機(jī)帶來(lái)的損失,。
從SARS留下的一些后續(xù)問(wèn)題看,，也還是有不少問(wèn)題需要解決。如應(yīng)對(duì)危機(jī)事后補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題,。SARS期間一些醫(yī)院被征用,，但事后沒(méi)有補(bǔ)償或補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，造成一些后續(xù)的法律糾紛,，至今沒(méi)有解決,。甚至于有些被征用的醫(yī)院因此面臨破產(chǎn)，一些醫(yī)院提出起訴,，要求政府賠償,，但因?yàn)檫@類法律糾紛無(wú)法可依，很難得到妥善解決,。
從問(wèn)責(zé)制的實(shí)施看,，目前也存在一些問(wèn)題，問(wèn)責(zé)制一方面加強(qiáng)了各級(jí)干部的責(zé)任感,，對(duì)于各類突發(fā)事件高度重視,，但另一方面，又形成了一個(gè)新的潛規(guī)則：只要一出事,，就得撤干部,，導(dǎo)致負(fù)責(zé)安全或相關(guān)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)崗位成了“高風(fēng)險(xiǎn)職業(yè)”，這也是不利于完善應(yīng)急管理工作的,。我認(rèn)為,，對(duì)問(wèn)責(zé)制的實(shí)施，要有更理性,、更實(shí)事求是的態(tài)度。有些問(wèn)題的出現(xiàn),，不是干部管理方式和水平的問(wèn)題,，而是出在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施安全水平不足上。因此,，在突發(fā)事件后,，不僅要有一般總結(jié)報(bào)告,，還要有第三方對(duì)事件進(jìn)行客觀評(píng)估，問(wèn)責(zé)制要在這個(gè)基礎(chǔ)上,，客觀地進(jìn)行,。
此外，還有一些潛規(guī)則值得斟酌?，F(xiàn)在一有事故發(fā)生,，領(lǐng)導(dǎo)干部就親臨現(xiàn)場(chǎng)。對(duì)親臨現(xiàn)場(chǎng),，也要實(shí)事求是,，現(xiàn)在通訊設(shè)施相當(dāng)發(fā)達(dá)，現(xiàn)場(chǎng)指揮條件往往不及政府原有的辦公條件,，可能反而會(huì)耽誤指揮,。同時(shí)，不同部門(mén)和層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)干部同時(shí)到現(xiàn)場(chǎng),，也會(huì)造成指揮上的混亂,，到底應(yīng)該聽(tīng)誰(shuí)的，由誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé),？
總的來(lái)說(shuō),，這10年來(lái)暴露出的一些新問(wèn)題，也值得我們認(rèn)真思考并改善,。
《中國(guó)科學(xué)報(bào)》：公共管理,，作為一門(mén)專門(mén)的社會(huì)科學(xué)研究領(lǐng)域，除危機(jī)管理外,，還能在哪些方面起作用,？您認(rèn)為，我國(guó)的公共管理研究,，未來(lái)應(yīng)該多注意哪些方面的問(wèn)題,？
薛瀾：公共管理本質(zhì)上是對(duì)各種公共事務(wù)進(jìn)行有效合理的管理。公眾的日常生活分私人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域兩大部分,，公共管理主要涉及公共領(lǐng)域方面的問(wèn)題,，小到停車(chē)場(chǎng)如何管理，大到國(guó)家財(cái)政預(yù)算的合理分配,。目前我國(guó)面臨的很多問(wèn)題,，都直接反映出我國(guó)公共管理的水平問(wèn)題。
從現(xiàn)階段看,，我認(rèn)為有幾個(gè)方面的問(wèn)題需要解決,。首先是要理順政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者間的關(guān)系問(wèn)題,。市場(chǎng)和社會(huì)能夠解決的問(wèn)題,，政府就應(yīng)該建立相應(yīng)的制度安排，然后堅(jiān)決地把這些職能交出去,，并輔以合適的規(guī)制,。其次，對(duì)于市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域,，需要政府出面來(lái)矯正的,，就一定要分析清楚，運(yùn)用合理的公共政策手段,，切實(shí)解決問(wèn)題,。目前社會(huì)上問(wèn)題比較多的領(lǐng)域大多數(shù)都屬于這一類市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，如醫(yī)療,、教育,、科研領(lǐng)域等。如果我們的診斷有問(wèn)題,，我們的政策解決方案往往也有問(wèn)題,，有時(shí)甚至把問(wèn)題搞得更糟。所以,，加強(qiáng)公共政策與管理的基礎(chǔ)理論研究,，結(jié)合中國(guó)實(shí)際探索建設(shè)與現(xiàn)代化國(guó)家發(fā)展相適應(yīng)的公共管理體系，是公共管理研究未來(lái)工作的重點(diǎn),。
