建設(shè)服務(wù)型政府的新突破
國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革四大亮點(diǎn)
——訪清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長薛瀾
人民日報 2013-03-11 盛若蔚
3月10日，備受各方關(guān)注的新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案提交全國人大審議,。這是改革開放以來的第七次重大行政體制改革,，其根本目的誠如黨的十八大提出的，建設(shè)職能科學(xué),、結(jié)構(gòu)優(yōu)化,、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府,。就本次改革方案呈現(xiàn)出的諸多亮點(diǎn),，記者10日專訪了清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長薛瀾教授。
提要：
首次在“政府—市場—社會”這樣一個宏觀國家公共治理層面來考慮政府的職能轉(zhuǎn)變
首次對行政體制的基礎(chǔ)性制度建設(shè)提出明確任務(wù)
理順政府與市場,、政府與社會的關(guān)系,，簡政放權(quán)，釋放活力
亮點(diǎn)一
系統(tǒng)設(shè)計 有序推進(jìn)
不僅考慮了政府—市場—社會的相對職能定位,，也涉及到了政府體系內(nèi)部職能,、機(jī)構(gòu)和運(yùn)行方式
“對此次改革方案社會各個方面的關(guān)注點(diǎn)主要在國務(wù)院機(jī)構(gòu)的調(diào)整與整合方面，也就是大部門制的改革,?！毖懼赋觯瑖鴦?wù)院機(jī)構(gòu)是中國行政體制運(yùn)行的中樞,，其改革的內(nèi)涵要遠(yuǎn)遠(yuǎn)比大部門制更豐富,、更深刻。
從總體來說,，這次提出的改革方案首次在政府—市場—社會這樣一個更加宏觀的國家公共治理層面來考慮政府的職能轉(zhuǎn)變,，把政府的行政職能，市場配置資源的基礎(chǔ)作用,，以及人民群眾參與社會事務(wù)管理的能力作為一個整體來考慮,，而不僅僅是圍繞著政府自身來談?wù)母铮@種整體設(shè)計的思路符合國際公共管理改革的大趨勢,，也符合中國改革發(fā)展的時代要求,。
同時，這次改革方案的綜合性和層次感也特別分明,，不僅考慮了政府—市場—社會的相對職能定位,，也涉及到了政府體系內(nèi)部職能,、機(jī)構(gòu)和運(yùn)行方式；不僅涉及到中央政府各個部門之間的權(quán)責(zé)界限與分工,，也涉及到中央政府與地方政府之間的權(quán)責(zé)界限與分工,。這樣就可以把國務(wù)院機(jī)構(gòu)的職能轉(zhuǎn)變放在整個政府的大系統(tǒng)內(nèi)考慮，政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)涵更加豐富,，其對應(yīng)的改革措施也更加具體,。此外，方案首次對行政體制的基礎(chǔ)性制度建設(shè)也提出了明確的建設(shè)任務(wù),，是一個重要的突破,，對現(xiàn)代國家制度建設(shè)具有重要意義。
此外,，在推進(jìn)的具體步驟和措施方面,，本次改革也與當(dāng)前國際國內(nèi)形勢和中國國情緊密結(jié)合。雖然改革方案有一個比較系統(tǒng)全面的設(shè)計,，但在充分考慮了當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力較大,、維護(hù)社會穩(wěn)定任務(wù)繁重的實(shí)際情況下，方案提出應(yīng)保持國務(wù)院機(jī)構(gòu)總體相對穩(wěn)定,。因此,，在具體機(jī)構(gòu)調(diào)整的實(shí)施方面，與1998年和2008年中央政府機(jī)構(gòu)的大幅度改革相比顯得更加穩(wěn)健,。這次調(diào)整所涉及的中央部門和調(diào)整的方向都是社會各界有高度共識的,，而對于改革具體方向和措施有不同看法的則先積累共識，再適時加以推進(jìn),?！斑@種實(shí)事求是的態(tài)度也反映出國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革是一個不斷摸索，且與中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際動態(tài)適應(yīng)的過程,?！彼f。
亮點(diǎn)二
簡政放權(quán) 釋放活力
明確提出“四個減少”：減少投資項(xiàng)目審批,、減少生產(chǎn)經(jīng)營活動審批事項(xiàng),、減少資質(zhì)資格許可、減少行政事業(yè)性收費(fèi)
“本次改革的另外一個突出亮點(diǎn)是理順政府與市場,、政府與社會的關(guān)系,，簡政放權(quán)，釋放活力,?！毖懕硎荆钊胪七M(jìn)政企分開、政事分開,、政社分開,，減少對微觀事務(wù)的干預(yù)，向市場,、社會放權(quán),，最大限度地激發(fā)市場和社會的活力,；同時改善和加強(qiáng)宏觀管理,，嚴(yán)格事后監(jiān)管，做到不該管的不管不干預(yù),，該管的切實(shí)管住管好,，以此從根本上克服政府職能越位和缺位的問題。
雖然改革開放后歷次行政體制改革在轉(zhuǎn)變政府職能方面取得了顯著成效,，但目前政府權(quán)責(zé)界限仍然不夠清晰,，管了大量不該管的事情，抑制了社會主義市場經(jīng)濟(jì)的活力和創(chuàng)造力,。
據(jù)報道,，今年初廣州市政協(xié)委員曹志偉曾制作一張項(xiàng)目審批流程的“萬里長征圖”，顯示一個投資項(xiàng)目從立項(xiàng)到審批,，要跑20個委,、辦、局,，53個處,、室、中心,、站,，蓋108個章，共有100個審批環(huán)節(jié),，需799個審批工作日,。這些繁瑣的審批程序和環(huán)節(jié)不但加重了政府的行政負(fù)擔(dān)，也給一些政府部門創(chuàng)造了權(quán)力尋租的腐敗空間,，為人民群眾所深惡痛絕,。
為解決這些問題，這次改革明確提出了一系列具體的措施,，包括“四個減少”——減少投資項(xiàng)目審批,、減少生產(chǎn)經(jīng)營活動審批事項(xiàng)、減少資質(zhì)資格許可,、減少行政事業(yè)性收費(fèi),，以及改革工商登記制度等舉措，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。同時,，改革也明確提出要彌補(bǔ)政府職能缺位,，加強(qiáng)政府對市場主體和市場活動的監(jiān)督管理，把加強(qiáng)政府規(guī)制等事后監(jiān)管手段放到一個極其重要的地位來考慮,。
在社會管理方面,，也存在一個如何簡政放權(quán)和釋放活力的問題。中國特色社會主義是億萬人民自己的事業(yè),，讓人民群眾依法通過社會組織實(shí)行自我管理,、自我服務(wù)和參與社會事務(wù)管理，有利于更好地發(fā)揮人民主人翁精神,，推動社會和諧發(fā)展,。但目前我國社會組織培育發(fā)展不足與規(guī)范管理不夠并存。其主要原因是,，成立社會組織的門檻過高,，社會組織未經(jīng)登記開展活動較為普遍，一些社會組織行政化傾向明顯,，現(xiàn)行管理制度不適應(yīng)社會組織規(guī)范發(fā)展需要,。因此，也需要加快形成政社分開,、權(quán)責(zé)明確,、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制。
在廣泛收集社會各界的意見建議基礎(chǔ)上,，這次改革方案提出了一系列具體的措施,，包括：（一）逐步推進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤，引入競爭機(jī)制,，探索一業(yè)多會,，以改變行業(yè)協(xié)會商會行政化傾向，增強(qiáng)其自主性和活力,。（二）重點(diǎn)培育,、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類,、公益慈善類,、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織；成立這些社會組織,，直接向民政部門依法申請登記,，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。成立政治法律類,、宗教類等社會組織以及境外非政府組織在華代表機(jī)構(gòu),，在申請登記前，仍需要經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意。（三）堅持一手抓積極引導(dǎo)發(fā)展,、一手抓嚴(yán)格依法管理,，建立健全統(tǒng)一登記、各司其職,、協(xié)調(diào)配合,、分級負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管的社會組織管理體制,，推動社會組織完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu),，促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展?！跋嘈胚@些改革措施必將對凝聚社會各方力量,，繁榮發(fā)展社會組織，推進(jìn)社會管理和社會創(chuàng)新起到巨大的推動作用,。”他說,。
亮點(diǎn)三
職能整合 科學(xué)配置
最大限度地整合分散在國務(wù)院不同部門的相同或相似的職責(zé)
改革開放以來,，國務(wù)院歷次行政體制改革都圍繞著兩個主題展開，一是政府職能轉(zhuǎn)變,，二是優(yōu)化政府自身的運(yùn)行與管理,。薛瀾認(rèn)為，這兩個主題密切相關(guān),，一方面,，政府自身運(yùn)行、管理的結(jié)構(gòu),、機(jī)制設(shè)計不能脫離政府的職能定位來獨(dú)自推進(jìn),；另一方面，政府職能的轉(zhuǎn)變也需要進(jìn)行相應(yīng)的機(jī)構(gòu)調(diào)整和運(yùn)行方式變革來實(shí)現(xiàn),，“此次改革方案十分強(qiáng)調(diào)政府制度機(jī)制和管理方式的完善與創(chuàng)新,，就進(jìn)一步理順國務(wù)院各部門的職責(zé)關(guān)系也提出了‘三個整合’的新重點(diǎn)?！?/p>
首先,，是要最大限度地整合分散在國務(wù)院不同部門的相同或相似的職責(zé)；其次是整合業(yè)務(wù)相同或相近的機(jī)構(gòu),，如檢驗(yàn),、檢測、認(rèn)證等機(jī)構(gòu),；第三是整合分散在不同部門管理的資源,。這些改革原則避免了“為改革而改革”的誤區(qū)，體現(xiàn)了從事務(wù)和資源角度，遵循行政科學(xué)規(guī)律,，對機(jī)構(gòu)設(shè)置邏輯更深層次的把握,，既有利于解決國務(wù)院部門間職責(zé)交叉、資源分散的問題,，又有利于保持國務(wù)院機(jī)構(gòu)的總體相對穩(wěn)定,。這次把國家計生委與衛(wèi)生部的職能合并成立國家衛(wèi)生和計劃生育委員會，把鐵路交通管理的職能并入交通運(yùn)輸部,，組建成立國家食品藥品監(jiān)督管理總局,，組建國家新聞出版廣播電影電視總局等，都是這些原則的體現(xiàn),。
在對政府職能體系進(jìn)行橫向調(diào)整的同時,，此次改革方案在中央與地方行政管理縱向的職權(quán)分配方面也提出了改革思路。包括下放投資審批事項(xiàng),、下放生產(chǎn)經(jīng)營活動審批事項(xiàng),，大幅減少中央對地方的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例,。這些改革措施有利于地方因地制宜主動開展工作,，能更好地發(fā)揮地方政府貼近基層的優(yōu)勢，增強(qiáng)政府對公眾需求的回應(yīng)性,，另一方面,，能更好地發(fā)揮地方政府就近管理的優(yōu)勢，極大地提高行政效率和管理效能,。同時,，這一改革也將有助于解決中央和地方事權(quán)和財權(quán)不一致的現(xiàn)象，提高公共財政經(jīng)費(fèi)的使用效率,。
亮點(diǎn)四
夯實(shí)基礎(chǔ) 依法行政
最根本目標(biāo)是建立一個完善的現(xiàn)代國家運(yùn)行體制
“本次改革的另外一個亮點(diǎn)是提出了加強(qiáng)基礎(chǔ)性制度建設(shè)的思路,，必將對未來行政體制改革產(chǎn)生重要的影響?！毖懕硎?，行政體制改革的最根本目標(biāo)就是為中國特色社會主義建立一個完善的現(xiàn)代國家運(yùn)行體制。任何國家要想發(fā)展,，其基本運(yùn)行體制應(yīng)該是比較穩(wěn)定的,，不能來回折騰，而這樣穩(wěn)定的運(yùn)行體制必須是建立在法治基礎(chǔ)之上,。他認(rèn)為,，經(jīng)過30多年的改革，中國已經(jīng)到了實(shí)現(xiàn)國務(wù)院組織機(jī)構(gòu),、職能配置,、運(yùn)行方式法治化的時候了,。本次改革把這個目標(biāo)提出來，令人振奮,，令人期待,。
同時，本次改革還提出了建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度和建立以公民身份證號碼和組織機(jī)構(gòu)代碼為基礎(chǔ)的社會信用代碼制度,，完善信息網(wǎng)絡(luò),、金融賬戶等實(shí)名登記制度和現(xiàn)金管理制度等。這些制度建設(shè)都是適應(yīng)現(xiàn)代科技發(fā)展,、完善政府規(guī)范運(yùn)行,、促進(jìn)社會良性發(fā)展的基礎(chǔ)性工作，是現(xiàn)代政府管理體系的基礎(chǔ)設(shè)施,，是我國實(shí)現(xiàn)建立中國特色社會主義行政體制目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié),。
薛瀾表示，總的來說,，本次國務(wù)院行政體制改革頗具新意,，亮點(diǎn)很多，但也要看到,，推進(jìn)和實(shí)施這些改革所面臨的挑戰(zhàn),。
首先，任何機(jī)構(gòu)的調(diào)整都涉及到職能的整合和人員的變動,，應(yīng)當(dāng)努力減少由于這種變動給相應(yīng)工作帶來的影響。
其次,，本次改革在簡政放權(quán)方面力度較大,，因此，相關(guān)的監(jiān)管規(guī)制也必須大大加強(qiáng),。當(dāng)前我國環(huán)境污染,、安全生產(chǎn)、產(chǎn)品質(zhì)量等面臨的問題很多,，必須高度警惕,，避免出現(xiàn)“一放就亂、一抓就死”的局面,，保證市場和社會的活力與秩序共進(jìn),。
最后，本次行政體制改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵在于落實(shí),?！叭绾文馨堰@些改革任務(wù)真正落在實(shí)處，讓人民群眾真正感受到改革的成效,，享受到改革的紅利,，還需要各級政府和廣大人民群眾的共同努力,。”他強(qiáng)調(diào),。
