數(shù)字行政法是對數(shù)字政府建設(shè)的制度性回應(yīng)。從電子政務(wù)進入數(shù)字政府新階段，政府對信息技術(shù)的利用已經(jīng)不再限于推進行政公開和辦公自動化。數(shù)字政府建設(shè)引起的行政組織變革、行政活動方式變革以及侵權(quán)救濟的變革，已將傳統(tǒng)行政法置于巨大的時代性挑戰(zhàn)面前。我們應(yīng)當(dāng)及時推進數(shù)字行政法，塑造數(shù)字行政新正義，回應(yīng)數(shù)字國家提出的新平等需求。
線上政府或者虛擬政府首先在政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域取得重要進展。2019年4月26日，國務(wù)院《關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》生效，為統(tǒng)一全國的線上政務(wù)服務(wù)提供了重要依據(jù)。在“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境的政策背景下，通過“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”和數(shù)據(jù)共享，以“最多跑一次”“秒批”“不見面審批”等在線服務(wù)形式，提高了政府服務(wù)的質(zhì)量和效率，降低了營商主體和普通民眾獲得政府服務(wù)的成本，同時也支持了數(shù)字行政法賴以存在的技術(shù)平等主義。
技術(shù)平等主義的行政法，使得申請者或者受益人越過基于時空的官僚主義和執(zhí)法水平差別，主要依靠掌握運用終端技術(shù)設(shè)備的能力即可以及時和充分地獲得政府服務(wù)。數(shù)字時代政府服務(wù)供給過程中的適用法律，集中體現(xiàn)于數(shù)字平臺的政務(wù)服務(wù)算法之中，這包括法律適用中對裁量與公正的選擇，對嚴苛與歧視的消除。數(shù)字時代實質(zhì)不平等可能主要源于人們之間的數(shù)字鴻溝。
如果說提供數(shù)字化政務(wù)服務(wù)是數(shù)字政府第一類數(shù)字職能的話，那么回應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟和數(shù)字社會秩序需求的新規(guī)制則是數(shù)字政府作用的第二類數(shù)字職能，也是數(shù)字行政法的第二面向。數(shù)字經(jīng)濟和數(shù)字社會不可能是完全傳統(tǒng)私法意義上的自治領(lǐng)域和自發(fā)秩序，而是從形成規(guī)模之日起，數(shù)字經(jīng)濟就是帶有強烈壟斷性和社會性的平臺經(jīng)濟。平臺經(jīng)濟參與者的分散性越強，對客觀秩序的需求就越多，平臺經(jīng)濟的虛擬性本身就注定與社會性和國家性干預(yù)的難以分離。數(shù)字化下的市場競爭規(guī)則，需要根據(jù)虛擬經(jīng)濟的特點引入和運用新的規(guī)制手段，規(guī)定面對侵權(quán)的新型責(zé)任和追究制度，尤其是對平臺經(jīng)濟以反壟斷為中心的規(guī)制。大數(shù)據(jù)對于數(shù)字經(jīng)濟的特殊重要性，強化了政府?dāng)?shù)據(jù)安全和個人信息保護的責(zé)任。政府需要對有關(guān)個人信息的采集、存儲、輸送和共享行為提出規(guī)制框架。一個新的數(shù)字經(jīng)濟規(guī)制和社會管理制度，將在數(shù)字行政法中占據(jù)重要地位。
數(shù)字政府不同于電子政務(wù)的重要標志，在于數(shù)字化引發(fā)了行政組織變革和行政組織法的再造。行政組織法規(guī)定的基本行政體制和基本決策制度，是評價行政合法性的基本依據(jù)。行政組織法的內(nèi)容，包括了行政組織的基本原則、行政組織結(jié)構(gòu)和決策制度、行政機關(guān)職能以及公職人員制度等。因此，數(shù)字政府及其行政組織變革引起的行政組織法再造，對于數(shù)字行政法來說是基礎(chǔ)性制度構(gòu)造過程。
目前對于數(shù)字政府引發(fā)行政組織變革的理論闡述，多是基于“整體性政府”的命題展開的。數(shù)字化意義上的整體性政府，是對基于科層制的分級分類管理體制的極大挑戰(zhàn)。分級分類管理和屬地管轄，是形成行政層級和部門分工的主要依據(jù)。嚴苛的層級制和僵硬的部門分工在極大程度上成為數(shù)字化進程中需要打通的“最后一公里”，例如電子證照跨區(qū)域通辦的共享服務(wù)系統(tǒng)的應(yīng)用。數(shù)字化能夠解構(gòu)既有行政體制的原因，在于大數(shù)據(jù)在行政活動中的廣泛應(yīng)用。大數(shù)據(jù)的采集和使用，可以有效地消除造成區(qū)域劃分、管理幅度和業(yè)務(wù)分工的信息困境。
數(shù)據(jù)共享為行政組織的整體化提供了可能。從提高行政效率的角度看，統(tǒng)一程度越高效率改善越明顯，實現(xiàn)全國政務(wù)服務(wù)的一體化就成為重要目標。跨區(qū)域、跨部門和跨層級的統(tǒng)一，其基本要求是信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同。打破行政組織間的信息孤島，目前已具備了技術(shù)條件，主要問題在于行政體制意義上的行政法障礙，因此行政組織法的改革勢在必行。數(shù)字化整體性政府需要解決分散性決策的體制及其決策產(chǎn)生的行為效力問題。根據(jù)數(shù)字化進程的差異性，目前可能的解決方案可以考慮兩種意見：一是建立保持既有決策權(quán)限的協(xié)同體制，決策者之間就決策效力的承認和執(zhí)行及其爭議處理達成一個框架性工作協(xié)議；二是建立決策與執(zhí)行的統(tǒng)一體制，執(zhí)行的效力最終歸于決策人，執(zhí)行者只是承擔(dān)執(zhí)行中產(chǎn)生的責(zé)任。
數(shù)字政府建立于技術(shù)應(yīng)用的基礎(chǔ)之上，如何設(shè)置技術(shù)應(yīng)用的運營和維護機構(gòu)是一個基礎(chǔ)性問題。由于技術(shù)應(yīng)用及其價格受到技術(shù)應(yīng)用更新和市場競爭的影響，完全離開技術(shù)企業(yè)支持的數(shù)字政府平臺在成本計算上是不經(jīng)濟和不可持續(xù)的。政府與商業(yè)性技術(shù)公司的合作是一種普遍現(xiàn)象，政企合作成為數(shù)字政府建設(shè)中重要的組織和法律議題。在體制和建制上有若干可供選擇的方向，包括設(shè)立完全的政府性事業(yè)單位、設(shè)立以執(zhí)行政策功能為主的公益性國有企業(yè)、在商業(yè)化技術(shù)公司中加大政府投資持股以提高決策話語權(quán)和監(jiān)督權(quán)。如果實行政企共建數(shù)字政府，法律上能夠提供的基本上就是公私合作的合同框架。數(shù)字政府的政企合作合同的核心是利用企業(yè)的技術(shù)支持能力優(yōu)勢，而不是看中企業(yè)社會資本的早期投資。因此政府對企業(yè)的回報方向不是投資風(fēng)險與收益，而是技術(shù)支持的質(zhì)量和持續(xù)性。
（作者系清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授）
編輯：李華山
