◇鄉(xiāng)村建設是一項系統(tǒng)工程，為了提升各項鄉(xiāng)村建設的效能和水平，不能就村論村，需要在縣域層面統(tǒng)籌規(guī)劃、系統(tǒng)布局
◇鄉(xiāng)村建設行動各項重點任務的系統(tǒng)布局，需要進行相互之間的規(guī)劃融合，防止項目之間出現(xiàn)時空不匹配、相互制約、重復建設等情況
◇鄉(xiāng)村規(guī)劃還需要回答哪些是“有條件”或“有必要”編制規(guī)劃的村莊，按照不同村莊分類，提供普惠性的規(guī)劃指導
◇如果說縣域統(tǒng)籌的各項重大建設項目將主要依托縣級政府各部門組織領導，那么村級項目的謀劃、建設和管護則應發(fā)揮村集體和村民的力量
實施鄉(xiāng)村建設行動，是全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要任務。今年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《鄉(xiāng)村建設行動實施方案》（以下簡稱《方案》），對新發(fā)展階段鄉(xiāng)村建設的總體要求、重點任務、推進機制、政策支持、要素保障和組織領導等，提出了明確具體的要求。
“十四五”期間鄉(xiāng)村建設行動取得實質性進展，須全面準確理解《方案》內容，強化規(guī)劃引領，扎實有序推進。
確保一張藍圖繪到底
《方案》在總體要求中明確提出“強化規(guī)劃引領”，并將“加強鄉(xiāng)村規(guī)劃建設管理”作為十二項鄉(xiāng)村建設重點任務之首，體現(xiàn)出鄉(xiāng)村規(guī)劃對確保鄉(xiāng)村建設行動一張藍圖繪到底所發(fā)揮的關鍵作用。
根據(jù)現(xiàn)行《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及《城鄉(xiāng)規(guī)劃學名詞》，鄉(xiāng)村規(guī)劃是對一定時期內本行政區(qū)域內村莊發(fā)展布局、農村生產生活服務設施、農村基礎設施等各項建設的用地布局、建設要求，以及對耕地等自然資源和歷史文化遺產保護、防災減災等的具體安排和實施管理。
鄉(xiāng)村規(guī)劃對于實施鄉(xiāng)村建設行動的重要性可從三個方面來理解。
從空間承載角度看，科學的鄉(xiāng)村規(guī)劃有利于防止對寶貴鄉(xiāng)村土地資源的粗放使用，使得各項建設任務高質量落實落地，并在縣域空間相互融合、在村莊空間高效集成。
從時間安排角度看，合理的鄉(xiāng)村規(guī)劃將妥善設置各項建設任務的時序，促進項目積累、避免重復建設，以達成“久久為功”“從容建設”的工作原則和“農村人居環(huán)境持續(xù)改善”“農村基本公共服務水平穩(wěn)步提升”的行動目標。
從多主體協(xié)同角度看，鄉(xiāng)村建設行動的各項任務在建設內容上涉及眾多部門、行業(yè)和學科，且由中央、省、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各級政府組織領導，由村民、村集體以及社會力量廣泛參與，因而統(tǒng)一的鄉(xiāng)村規(guī)劃有助于協(xié)同各參與主體并凝聚共識，調動一切積極因素推進鄉(xiāng)村建設。
統(tǒng)籌縣域
強化規(guī)劃布局與系統(tǒng)融合
系統(tǒng)布局，共建共享。鄉(xiāng)村建設是一項系統(tǒng)工程，與城市建設的不同之處是鄉(xiāng)村人口密度低、居民點分散，各項設施與服務的可及性、便利性有提升空間。因此，為了提升各項鄉(xiāng)村建設的效能和水平，不能就村論村，需要在縣域層面統(tǒng)籌規(guī)劃布局。
在《方案》的各項重點任務中，提出多項需要在縣域系統(tǒng)布局規(guī)劃的內容。例如道路基礎設施方面，提出以縣域為單元，優(yōu)化提升由鄉(xiāng)鎮(zhèn)對外快速骨干公路、各級通村公路以及鄉(xiāng)村產業(yè)路、旅游路、資源路等構成的縣域公路交通網(wǎng)絡；基本公共服務方面，提出在文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老助殘等領域建設固定設施與流動服務相結合的體系，發(fā)揮縣域內城鄉(xiāng)融合發(fā)展支撐作用。
村莊分類，精準指導。除對鄉(xiāng)村建設進行系統(tǒng)布局外，鄉(xiāng)村規(guī)劃在縣域層面還需要對作為系統(tǒng)節(jié)點的每個村莊提出全覆蓋的規(guī)劃分類指導。
以往受限于人力物力成本，只能對有條件的村莊編制詳細的村莊規(guī)劃，需要回答哪些是“有條件”或“有必要”編制規(guī)劃的村莊，以及如何提供普惠性的規(guī)劃指導，這些問題都需要在縣域層面的規(guī)劃予以解決。
參照《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，縣域村莊分類可包括：集聚提升類村莊，即現(xiàn)有規(guī)模較大的中心村和其他大多數(shù)仍將存續(xù)的一般村莊，前者因人口和各項建設集中，宜編制專門的村莊規(guī)劃。后者則可從縣域層面提出全覆蓋的村莊規(guī)劃導引；城郊融合類村莊，其規(guī)劃宜納入所在城鎮(zhèn)的規(guī)劃編制，加快城鄉(xiāng)基礎設施和公共服務的互聯(lián)互通和一體化建設管護；特色保護類村莊，可根據(jù)歷史文化名鎮(zhèn)名村、傳統(tǒng)村落、少數(shù)民族特色村寨等專項要求，編制專門的保護規(guī)劃；搬遷撤并類村莊，要在尊重農民意愿的基礎上做好遷入地的規(guī)劃建設。
不同任務，相互融合。鄉(xiāng)村建設行動各項重點任務的系統(tǒng)布局，還需要在縣域層面進行相互之間的規(guī)劃融合，防止項目之間出現(xiàn)時空不匹配、相互制約、重復建設等情況。
具體而言，縣域鄉(xiāng)村規(guī)劃融合可從四方面開展。一是各項建設任務的系統(tǒng)可及性相互融合，例如基于縣域公路交通網(wǎng)絡，與教育醫(yī)療系統(tǒng)相融合、合理規(guī)劃班校車與救護車路線；與商業(yè)物流系統(tǒng)相融合、合理規(guī)劃物流配送中心及農產品保鮮設施布局等。
二是各項建設任務的節(jié)點設施集聚與復合利用，將中小學、中心衛(wèi)生院、養(yǎng)老助殘服務中心、商貿中心等設施集中規(guī)劃在重要節(jié)點的中心村，集約用地。
三是各項建設的信息化與在線服務系統(tǒng)融合，探索合并黨務服務、公共事業(yè)服務、基礎設施管護、涉農事項辦理、農房信息管理、災害監(jiān)測預警等多項內容，易于農民培訓。
四是各項建設應遵守各種空間紅線和底線的管控，嚴格保護農業(yè)生產空間和鄉(xiāng)村生態(tài)空間，嚴守18億畝耕地紅線等。
立足村莊
強化規(guī)劃落地與村民參與
聚焦基礎，往村覆蓋。本次鄉(xiāng)村建設行動以普惠性、基礎性、兜底性民生建設為重點，因此在縣域規(guī)劃布局和多系統(tǒng)融合的基礎上，還應對每個村莊所需進行的基礎性建設做規(guī)劃安排。
無論是從縣域層面提出的村莊規(guī)劃導引、還是有條件的村莊開展詳細的村莊規(guī)劃編制，規(guī)劃的基礎性建設內容可包括：村莊整體風貌引導和提升；村內道路及公共場地與公共照明的一體化建設；村莊水源水質保護與小型供水工程標準化改造；農村電力線通信線廣播電視線三線維護梳理；村級綜合服務站點建設；村級教育文化設施建設；村衛(wèi)生室與村級醫(yī)療疾控網(wǎng)底建設……
優(yōu)先民生，往戶延伸。以“堅持為農民而建”和“農民獲得感、幸福感、安全感進一步增強”為重要目標，鄉(xiāng)村建設往戶延伸同樣關鍵，需要精準規(guī)劃，以及研發(fā)農村農民適用、能承受的技術和產品。
以農民的宅基地和住房為例，作為鄉(xiāng)村建設的載體，規(guī)劃應包括農房安全保障，包括以低收入群體為重點的住房保障，以經營性自建房為重點的農房安全隱患排查整治，地震高烈度設防地區(qū)農房抗震改造，農房周邊的自然與地質災害綜合治理等；農房質量提升，包括農房水、暖、廚衛(wèi)設施提升，戶用衛(wèi)生廁所入院入室、改造與普及，農房的裝配式鋼結構、木竹結構等新型建造方式推廣；農村通信網(wǎng)絡覆蓋到戶，更好地提升各項基礎設施和公共服務的便利性、可及性等。
村民參與，長效實用。如果說縣域統(tǒng)籌的各項重大建設項目，將主要依托縣級政府各部門組織領導、各行業(yè)專業(yè)技術隊伍實施完成，那么村級項目的謀劃、建設和管護則應發(fā)揮村集體和村民的力量。
《方案》明確提出了“農民參與”的總體工作原則以及在項目庫管理制度中的“村申報”原則，引導農民全程參與鄉(xiāng)村建設，保障農民的知情權、參與權、監(jiān)督權。
進而《方案》從項目謀劃、項目建設、項目管護的不同環(huán)節(jié)提出了具體的村民參與機制。項目謀劃環(huán)節(jié)的“農民議事”和“參與決策”將改變村莊規(guī)劃編制的過程與方法，“農民培訓和指導”將要求村莊規(guī)劃的成果表達更加貼近農民的理解能力；項目建設環(huán)節(jié)的村民“投工投勞”將使得項目的類型和推進方式做出相應調整；項目管護環(huán)節(jié)的“農民自管”則有力保障了各項鄉(xiāng)村建設行動的長效及實用作用。
（作者為清華大學建筑學院教授）
編輯：李華山
