清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任、教授,、博士生導(dǎo)師蔡繼明,，被媒體稱為“土地委員”“土地代表”。作為第九屆,、十屆,、十一屆全國政協(xié)委員，第十二屆,、十三屆全國人大代表,，土地制度改革是他20余年里最為關(guān)注的議題之一，此前已先后提交了62份相關(guān)議案,、提案和建議,。今年參加全國人大會議，他再次帶來了關(guān)于土地制度改革的建議,。近日,，圍繞蔡繼明代表提出的《關(guān)于取消對城市建設(shè)用地不合理限制的建議》，經(jīng)濟(jì)日報(bào)-中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者對他進(jìn)行了專訪,。
土地是最重要的生產(chǎn)要素之一,。土地資源在城鄉(xiāng)之間的配置效率,、利益分配等問題,，直接關(guān)系到城市化的發(fā)展質(zhì)量。蔡繼明代表認(rèn)為,，城市建設(shè)用地增長快于人口增長是世界性普遍規(guī)律,，我國現(xiàn)行人均城市建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)依據(jù),，而長期以來對土地資源的計(jì)劃配置和行政限制，導(dǎo)致了土地總體利用水平低,，遏制了城鎮(zhèn)化進(jìn)程,，也限制了農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模。對此,，他提出建議：
首先,，要全面落實(shí)中共中央“使市場在資源配置中起決定性作用”的精神，堅(jiān)持用土地資源的市場化配置取代傳統(tǒng)的計(jì)劃和行政配置,，盡快構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場,；其次，要取消對特大超大城市發(fā)展空間的不合理限制,；再次,，要賦予農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)與城市國有土地產(chǎn)權(quán)同等的權(quán)能；最后,，取消全國城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”周轉(zhuǎn)年度指標(biāo),，允許增減掛鉤指標(biāo)在統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場進(jìn)行交易，建立全國性耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo),、增減掛鉤指標(biāo)交易市場,。
推進(jìn)土地要素配置市場化
黨的十八屆三中全會明確提出，使市場在資源配置中起決定性作用,。全會還提出,，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。
蔡繼明代表認(rèn)為,，從總體上看,，我國土地要素配置市場化進(jìn)程緩慢，究其原因,，主要是受“土地資源特殊性”觀念影響,，現(xiàn)實(shí)中土地資源配置往往不是由市場決定，而是由規(guī)劃和用途管制來決定,。
據(jù)介紹,，始自2015年的33個縣（市、區(qū)）的“三塊地”改革試點(diǎn),，只允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市,。在19萬平方公里的農(nóng)村集體建設(shè)用地中，所謂集體經(jīng)營性建設(shè)用地只占14%,，且大都已在使用中,；農(nóng)村宅基地占70%以上，其中大量宅基地處于閑置和低效利用狀態(tài),，但卻不允許入市,。而2019年修正的土地管理法,，則要求“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)確定每一塊土地的用途”。對此,，蔡代表表示：“如果政府把每一塊土地的用途都規(guī)劃好了,，自然也就沒有市場發(fā)揮作用的任何空間了?！?/p>
2020年4月,，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》,，其中將土地要素的市場化配置列為五大要素之首,。在蔡繼明代表看來，這足以說明,，黨中央,、國務(wù)院對加快推進(jìn)土地要素配置市場化進(jìn)程的高度重視。
他認(rèn)為,，土地制度改革不能再沿襲完善計(jì)劃管理的思路,，而應(yīng)該堅(jiān)定不移地走市場化改革的道路，用土地資源的市場化配置取代傳統(tǒng)的計(jì)劃和用途管制體制,，在國土空間總體規(guī)劃框架下,，對土地利用實(shí)行負(fù)面清單管理，負(fù)面清單之外的空間則交由市場配置,。土地利用只要不涉及公共利益,，不產(chǎn)生負(fù)的外部性，政府就不宜過多干預(yù),。
在談到城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤問題時(shí),，蔡繼明代表向經(jīng)濟(jì)日報(bào)-中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者介紹說，增減掛鉤試點(diǎn)伊始,，節(jié)余指標(biāo)被限定在縣域范圍內(nèi)使用,，不能在省內(nèi)流動，更不能跨省流動,。此后,，國家逐漸放開增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑的實(shí)施范圍，從縣域內(nèi)擴(kuò)大到市域內(nèi),，再擴(kuò)大到省域內(nèi),，并允許深度貧困地區(qū)跨省調(diào)劑。蔡繼明代表認(rèn)為,，取消增減掛鉤指標(biāo)交易范圍的限制,，建立增減掛鉤指標(biāo)跨區(qū)跨省交易的全國統(tǒng)一市場，可以增加流出地與流入地之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,，有助于在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間,、省際之間乃至全國范圍內(nèi)優(yōu)化人口與土地的空間配置,，從而同步推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間和區(qū)域之間的融合協(xié)調(diào)發(fā)展,。
實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地同地同權(quán)
在新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中,，農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市國有土地不同權(quán)的問題，也是蔡繼明代表關(guān)注的焦點(diǎn)之一,。他認(rèn)為,，這種不同權(quán)的主要表現(xiàn)是農(nóng)村集體土地缺少發(fā)展權(quán)，具體說,，就是缺少變更土地使用權(quán)性質(zhì)的權(quán)利,。在我國，土地所有權(quán)人擁有土地發(fā)展權(quán),，意味著有權(quán)在自己的土地上設(shè)置建設(shè)用地使用權(quán),。
然而，根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī),，集體土地所有權(quán)人無權(quán)在自己所有的土地上直接設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán),，農(nóng)村土地，即使是名義上已被規(guī)劃為建設(shè)用地,，也只有被征收為國有土地之后,，才能改變其原有的用途，用于工商業(yè)和房地產(chǎn)開發(fā),。相比國有土地而言,，集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能明顯不足。此外,，城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)不平等還具體表現(xiàn)在農(nóng)村宅基地沒有用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán),。
對此，蔡繼明代表認(rèn)為,，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地同地同權(quán),，首先要允許集體土地所有權(quán)人設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)。根據(jù)民法典物權(quán)編相關(guān)規(guī)定,，國家,、集體、個人作為市場經(jīng)濟(jì)的主體具有平等法律地位和發(fā)展權(quán)利,，其物權(quán)應(yīng)受法律平等保護(hù),。農(nóng)村集體土地所有權(quán)人應(yīng)該與國有土地所有權(quán)人一樣，對其不動產(chǎn)或動產(chǎn)依法享有占有、使用,、收益和處分的同等權(quán)利,。
其次，要賦予農(nóng)村住宅建設(shè)用地用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán),。根據(jù)民法典物權(quán)編相關(guān)規(guī)定,，農(nóng)民作為宅基地的用益物權(quán)人，對集體所有的宅基地應(yīng)依法享有占有,、使用和收益的權(quán)利,。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶個人，不僅可以對國有的自然資源依法占有,、使用和收益,，也應(yīng)當(dāng)可以對集體所有的自然資源享有這些權(quán)利。
再次,，要允許在集體所有的土地上實(shí)施城中村改造,。一旦農(nóng)村集體土地所有權(quán)人有權(quán)在自己的土地上設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)并具有與國有建設(shè)用地使用權(quán)同等的權(quán)能，許多大城市里星羅棋布的城中村就可以不必再被征收為國有,，而是在保留集體土地所有制的前提下由農(nóng)民集體與開發(fā)商合作,，按照城市規(guī)劃和土地用途管制加以改造。這樣既增加了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)收益,，又減輕了政府征地負(fù)擔(dān),。
取消對特大超大城市發(fā)展的不合理限制
在推進(jìn)土地要素配置市場化上，蔡繼明代表還認(rèn)為,，應(yīng)取消對特大超大城市人口規(guī)模的限制,。人口向特大超大城市集聚，是世界性普遍規(guī)律,，也是改革開放以來中國城市化進(jìn)程的必然趨勢,。特大超大城市基礎(chǔ)設(shè)施完善、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理,、就業(yè)崗位充足,、城市治理有效，不僅應(yīng)該而且能夠吸收更多的外來人口,，這既是自身發(fā)展的需要,，也是國家城市化水平提升的需要。
“人為限制特大超大城市的發(fā)展和人口規(guī)模的擴(kuò)大,，不僅會抑制我國的城市化進(jìn)程,，而且會影響我國國際競爭力的提高?！辈檀肀硎?，取消對特大超大城市人口規(guī)模的限制,，就要取消對特大超大城市新增建設(shè)用地的限制。對此,，他建議根據(jù)城鎮(zhèn)常住人口的規(guī)模,，相應(yīng)增加建設(shè)用地的供給。
蔡繼明代表認(rèn)為,，應(yīng)取消城鎮(zhèn)用地增長彈性系數(shù)1.12的限制,。他向經(jīng)濟(jì)日報(bào)-中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者介紹說，所謂城鎮(zhèn)用地增長彈性系數(shù),，是指相對于百分之一的城鎮(zhèn)人口增長，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增長的百分比,。1.12的標(biāo)準(zhǔn)是中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)院1989年在研究報(bào)告《2000年城鎮(zhèn)用地預(yù)測綜合報(bào)告》中,，基于我國早期城市用地?cái)U(kuò)展情況而對未來城鎮(zhèn)用地?cái)U(kuò)展提出的一個控制值，后被不少知名學(xué)者和政府官員稱為合理判斷標(biāo)準(zhǔn)乃至國際公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn),，不斷誤傳至今,。
其實(shí)，從世界各國的城市化進(jìn)程來看,，城鎮(zhèn)用地?cái)U(kuò)張速度快于城鎮(zhèn)人口增長速度是普遍規(guī)律,，二者之間的比例不存在所謂1.12的“城鎮(zhèn)用地?cái)U(kuò)展系數(shù)”，國際上許多國家城鎮(zhèn)用地增長率與城鎮(zhèn)人口增長率之比都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于1.12,。2000-2017年中國城鎮(zhèn)用地與人口的增長率比值為1.69,，低于1990-2000年全球平均水平的2.19。
同時(shí),，蔡代表還建議取消城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地100平方米的限制,。他表示，所謂城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地100平方米,，僅僅是原國家土地管理局1986年在《全國土地利用總體規(guī)劃研究》中提出的預(yù)測2000年將達(dá)到的指標(biāo),，并非計(jì)劃指標(biāo)或約束指標(biāo)（參見科學(xué)出版社1994年出版的《全國土地利用總體規(guī)劃研究》中有關(guān)城鎮(zhèn)用地研究部分）。據(jù)住建部提供的數(shù)據(jù),，1982年城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地僅82平方米,，人均住房僅十幾平方米。原國家土地管理局預(yù)測城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地到2000年將達(dá)100平方米,，主要是從改善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和居民居住條件的角度提出的要努力達(dá)到的最低標(biāo)準(zhǔn),。“在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平更高,，人們收入水平更高,，對城市基礎(chǔ)設(shè)施、交通條件,、居住環(huán)境要求更高的今天,，幾十年前的預(yù)測怎么能成為城市人均建設(shè)用地的最高限制了呢,？”蔡繼明代表說，事實(shí)上,，從人均水平來看,，2016年末中國人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地為119平方米，還遠(yuǎn)低于2000年全球平均的214平方米,。
在談到人們所擔(dān)心的耕地安全問題時(shí),，蔡代表算了一筆帳。他表示,，考慮到我國目前城市建設(shè)用地為9萬平方公里,、農(nóng)村建設(shè)用地19萬平方公里，耕地保有量20億畝,，未利用土地40億畝,，以上所論城市化特別是特大超大城市的發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤,、城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)的同權(quán)化以及土地資源配置的市場化,，基本上都可以在28萬平方公里建設(shè)用地和40億畝未利用土地總量范圍內(nèi)，通過深化改革和制度創(chuàng)新以及提高資源配置效率而實(shí)現(xiàn),，不會也不必觸碰18億畝耕地紅線,。
編輯：李華山
