《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要（草案）》提出，推進(jìn)要素市場化配置改革,，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)等,。全國人大代表、清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明根據(jù)多年的學(xué)術(shù)研究和大量的實(shí)地考察,，針對(duì)這些內(nèi)容提交了兩份建議,。兩會(huì)期間，他圍繞建議接受了北京青年報(bào)記者專訪——
談土地改革：
構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場負(fù)面清單外的空間交由市場配置
北青報(bào)：您對(duì)土地資源配置的市場化改革進(jìn)程有何認(rèn)識(shí),？
蔡繼明：早在1992年,，中共十四大就強(qiáng)調(diào)要讓市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革的若干重大問題的決定》則進(jìn)一步指出,，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用,。然而，相對(duì)于其他要素,，土地資源配置的市場化改革一直進(jìn)展緩慢,，究其原因，主要是一些政府部門和官員對(duì)《決定》精神有片面理解,，認(rèn)為土地是一種特殊的經(jīng)濟(jì)資源,，土地資源配置不能起決定性作用，而是規(guī)劃和用途管制起決定性作用,。
北青報(bào)：這樣的認(rèn)識(shí)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展有何影響,？
蔡繼明：這種認(rèn)識(shí)嚴(yán)重阻礙了土地資源市場化配置的進(jìn)程。正是由于長期以來政府的土地規(guī)劃和用途管制完全取代了市場配置,，其結(jié)果導(dǎo)致我國建設(shè)用地占比遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家,，城鎮(zhèn)建設(shè)用地在地區(qū)間、城市間配置失衡,，城鎮(zhèn)建設(shè)用地在居住用地和工業(yè)用地的利用結(jié)構(gòu)上配置失衡,。這種土地資源的計(jì)劃配置阻礙了土地要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動(dòng)，一方面影響了城市化進(jìn)程特別是特大超大城市的發(fā)展,，由此造成的高房價(jià)抑制了居民消費(fèi)水平的提高，另一方面制約了鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展,。
有鑒于此,，中共中央、國務(wù)院于2020年4月和5月，先后發(fā)布了《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》和《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》兩個(gè)重要文件,，并把推進(jìn)土地要素市場化配置放在了勞動(dòng),、資本、技術(shù),、數(shù)據(jù)等所有生產(chǎn)要素之首,，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，建立公平合理的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配制度,，深化產(chǎn)業(yè)用地市場化配置改革,，充分運(yùn)用市場機(jī)制盤活存量土地和低效用地。
北青報(bào)：“十四五”期間,，在實(shí)踐層面應(yīng)該如何破題,？
蔡繼明：在由“十四五”規(guī)劃開啟的發(fā)展新階段，要全面落實(shí)中共中央國務(wù)院有關(guān)完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和土地制度改革的一系列文件的精神,，堅(jiān)持推進(jìn)土地資源配置的市場化,，對(duì)土地利用實(shí)行負(fù)面清單管理，負(fù)面清單之外的空間則完全交由市場配置,；尊重人口向大城市集聚的客觀規(guī)律和趨勢,，根據(jù)城鎮(zhèn)常住人口的規(guī)模相應(yīng)增加建設(shè)用地的供給；取消全國城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”周轉(zhuǎn)年度指標(biāo),，允許增減掛鉤指標(biāo)在統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場進(jìn)行交易,，取消對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地的用途管制，放寬農(nóng)地入市的限制,。
談鄉(xiāng)村振興：
農(nóng)村土地資源的合理配置有助于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興
北青報(bào)：您多次提出通過農(nóng)村宅基地改革,，拓寬農(nóng)民獲取財(cái)產(chǎn)收益的渠道。您認(rèn)為在鄉(xiāng)村振興中,，這些改革將發(fā)揮什么樣的作用,？
蔡繼明：土地是財(cái)富之母，勞動(dòng)是財(cái)富之父,，土地和勞動(dòng)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最重要的兩大要素,。鄉(xiāng)村振興的首要目標(biāo)是產(chǎn)業(yè)興旺，而農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)主要是農(nóng)業(yè),。所以,，農(nóng)村土地制度的改革和土地資源的合理配置對(duì)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的振興至關(guān)重要。消除阻礙土地要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)的制度障礙,，允許農(nóng)村大量閑置的集體建設(shè)用地入市,，通過降低城市住房價(jià)格降低農(nóng)民工進(jìn)城落戶的門檻，才能使農(nóng)業(yè)用地相對(duì)集中到少數(shù)農(nóng)戶手中,，逐步實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營,。
鄉(xiāng)村振興的另一目標(biāo)是使農(nóng)民生活富裕,。目前城鄉(xiāng)居民收入差距中很大一部分是由財(cái)產(chǎn)收入的差距造成的：城鎮(zhèn)居民的財(cái)產(chǎn)收入占總收入的20%，農(nóng)村居民的財(cái)產(chǎn)收入只占總收入的2%,。城鄉(xiāng)居民財(cái)產(chǎn)收入的巨大差距又是由城鄉(xiāng)二元土地制度特別是宅基地制度造成的：城市居民對(duì)國有住宅建設(shè)用地?fù)碛惺褂?、出租、轉(zhuǎn)讓,、抵押等完整的用益物權(quán),；而農(nóng)村居民對(duì)集體的住宅用地只有自用權(quán)，不能出租,、轉(zhuǎn)讓和抵押,，這就堵塞了農(nóng)民獲得土地財(cái)產(chǎn)收入和抵押融資的渠道。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)同權(quán)化,，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場,，賦予農(nóng)民對(duì)宅基地完整的用益物權(quán)，允許農(nóng)戶宅基地使用權(quán)在村落之間和城鄉(xiāng)之間自由轉(zhuǎn)讓和抵押,，一方面可以實(shí)現(xiàn)土地資源在城鄉(xiāng)之間的合理配置,，另一方面有助于構(gòu)建農(nóng)村居民脫貧的長效機(jī)制。
不僅如此,，要同步推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和以人為本的新型城鎮(zhèn)化,，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，也必須發(fā)揮市場在城鄉(xiāng)土地資源配置中的決定性作用,，賦予農(nóng)村集體土地所有者在土地資源配置方面更大的自主權(quán),，為城市工商資本下鄉(xiāng)參與鄉(xiāng)村振興和城市居民到農(nóng)村休閑養(yǎng)老提供必要的發(fā)展和生活空間。
談縣城城鎮(zhèn)化：
縣城的城鎮(zhèn)化要根據(jù)不同功能定位補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)
北青報(bào)：您對(duì)于推動(dòng)縣城的城鎮(zhèn)化怎么看,？
蔡繼明：首先要肯定,，縣城是我國推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化以及城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要載體。2019年縣城及縣級(jí)市城區(qū)GDP占全國GDP的近14,，縣城和縣級(jí)市城區(qū)常住人口分別為1.55億,、0.9億人左右，占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%,。中央提出“推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”是非常必要的,。
但同時(shí)也要看到，人口向大城市（包括特大和超大城市）集聚是世界性普遍規(guī)律,，也是中國城市化進(jìn)程的必然趨勢,，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)與推進(jìn)以大城市為中心的都市圈發(fā)展是一致的，縣城屬于大中小城市和小城鎮(zhèn)排序中的最小單位,，是比小城市（即縣級(jí)市）還要小的區(qū)域,，縣城城鎮(zhèn)化中不會(huì)出現(xiàn)大城市中存在的弊端，當(dāng)然也不具有大城市特有的優(yōu)勢,。
北青報(bào)：“十四五”規(guī)劃綱要草案提出,，加快縣城補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng),。這方面您有什么建議,？
蔡繼明：要協(xié)調(diào)推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化與以大城市為中心的都市圈發(fā)展,，首先對(duì)全國現(xiàn)有1494個(gè)縣城和158個(gè)鎮(zhèn)區(qū)常住人口10萬以上的非縣級(jí)政府駐地特大鎮(zhèn)劃分為四類：一是已具備設(shè)立縣級(jí)市或區(qū)條件的縣城和鎮(zhèn)；二是大城市和特大超大城市周邊的縣城和鎮(zhèn),；三是雖偏遠(yuǎn)但具有特殊資源稟賦的縣城和鎮(zhèn),；四是遠(yuǎn)離城市且無特殊資源稟賦的縣城和鎮(zhèn)。然后根據(jù)不同功能定位確定補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)的具體任務(wù),。上述四類縣城由于功能定位各不相同,，其短板和弱項(xiàng)也各異，政策也應(yīng)有的放矢,，根據(jù)與其各自功能定位相關(guān)的短板和弱項(xiàng)制定相應(yīng)的實(shí)施方案,，避免一刀切和一擁而上，造成資源浪費(fèi),。
編輯：李華山
