錢穎一 法治是市場經(jīng)濟(jì)的制度基礎(chǔ)
來源：新京報(bào) 2014-11-18 陳白
★錢穎一，清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院院長。他還擔(dān)任中國人民銀行貨幣政策委員會委員、中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心副理事長等職務(wù)。他是國內(nèi)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的權(quán)威學(xué)者，在市場經(jīng)濟(jì)與法治關(guān)系問題上有深入研究。
2014年10月23日，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出了全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)和重大任務(wù)。早在2000年，清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院院長錢穎一教授就發(fā)表了題為“市場與法治”的文章，對市場與法治的關(guān)系作出過深刻論述。今年10月31日，在專訪中，錢穎一對新京報(bào)記者表示，在向成熟的市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中，要找出一個(gè)“綱”的話，那么這個(gè)“綱”就是法治。
“依法治國”而非“以法治國”
新京報(bào)：你認(rèn)為推進(jìn)依法治國對市場經(jīng)濟(jì)的意義是什么？
錢穎一：法治與現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制有著極為密切的關(guān)聯(lián)。任何一種經(jīng)濟(jì)體制都具有一種特定的有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動的游戲規(guī)則，而現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)作為一種體制的根本游戲規(guī)則就是基于法治的規(guī)則。
自1979年改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世公認(rèn)的巨大成就。這是改革和開放帶來的紅利。目前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展到了再上一個(gè)新臺階的時(shí)候，就是要進(jìn)一步開放，并且把體制改革推向一個(gè)新階段。在向成熟的市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中，規(guī)范的市場經(jīng)濟(jì)體制涉及產(chǎn)權(quán)、企業(yè)、財(cái)稅、金融等多個(gè)方面，但是要找出一個(gè)“綱”的話，那么這個(gè)“綱”就是法治。法治是建立現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制的制度基礎(chǔ)。
新京報(bào)：法治對市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體作用是什么？
錢穎一：我認(rèn)為法治有兩個(gè)作用。法治的第一個(gè)作用是約束政府，第二個(gè)作用是約束經(jīng)濟(jì)人（企業(yè)或個(gè)人）。正是通過法治的這兩個(gè)作用，現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)在制度上確定了政府與經(jīng)濟(jì)人之間的一種“保持距離型”關(guān)系。這是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展有活力、有創(chuàng)新，而又可持續(xù)的制度基礎(chǔ)。
法治的第一個(gè)作用是約束政府。這是“依法治國”與“以法治國”的根本區(qū)別所在。“以法治國”是政府通過法律的形式來管制企業(yè)和個(gè)人。而“依法治國”中重要一條是法律約束政府行為。只有當(dāng)法律可以約束政府行為時(shí)，企業(yè)和個(gè)人的自主權(quán)才有制度保障。目前熱議的政府權(quán)力清單就是約束政府的一種形式：政府不能超越權(quán)力清單的規(guī)定行使權(quán)力。
新京報(bào)：為什么法律約束政府對經(jīng)濟(jì)發(fā)展這么重要？
錢穎一：政府的權(quán)力天然大于企業(yè)或者個(gè)人，因?yàn)檎畵碛衅髽I(yè)和個(gè)人所沒有的政權(quán)手段。正是由于這種權(quán)力的不對稱，政府對經(jīng)濟(jì)隨意干預(yù)的傾向就很難自我抑制，而經(jīng)濟(jì)人又會理性地預(yù)期政府的這種行為，因此便沒有激勵從事有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活動。這可以表現(xiàn)為不投資、少投資、扭曲性地多投資，也表現(xiàn)為賄賂和腐敗以疏通政府關(guān)系。
這就構(gòu)成了對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙。究其根源，是在政府不受約束的情況下，政府對經(jīng)濟(jì)人的承諾變得不可信。這就是通常人們所擔(dān)心的“政策多變”。在經(jīng)濟(jì)學(xué)上這種現(xiàn)象稱之為政府的“不可信承諾問題”。
當(dāng)人們不相信政府許諾的政策時(shí)，他們就沒有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到阻礙時(shí)，反過來也使得政府利益受損。然而，通過法治限制政府的權(quán)力，約束政府的行為，就可以使得政府的承諾變得可信。其結(jié)果是經(jīng)濟(jì)人的積極性上升，不僅經(jīng)濟(jì)人受益，政府也能從中受益，這是一種共贏。
經(jīng)濟(jì)增長動力應(yīng)該源自于基于市場的激勵
新京報(bào)：中國前三季度的GDP逐漸出現(xiàn)回落，你如何評價(jià)這一趨勢？
錢穎一：不僅僅是今年前三季度，自2011年以來經(jīng)濟(jì)增速就出現(xiàn)了連續(xù)的回落。我認(rèn)為這里面有三類原因。
第一類原因是趨勢性的經(jīng)濟(jì)規(guī)律。經(jīng)過三十多年的快速發(fā)展，中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入到中等收入的人均收入水平。這時(shí)候，經(jīng)濟(jì)體的很多基本變量都已經(jīng)發(fā)生改變。
比如資本存量的增加以及基礎(chǔ)設(shè)施的積累，勞動力占人口比例及勞動力總量都已經(jīng)開始下降，所有這些都是經(jīng)濟(jì)更加成熟的表現(xiàn)，同時(shí)也都會導(dǎo)致增速下降。
二十年前，中國的人均GDP是270美元，而現(xiàn)在是接近7000美元。根據(jù)報(bào)酬遞減規(guī)律，基點(diǎn)高了，增長率自然就會放慢。一般來說，中等收入國家GDP增長速度在5%-6%屬于正常。而像中國這樣進(jìn)入中等收入前期的國家，能達(dá)到6%-7%也屬正常。
第二類原因是政府政策的有意調(diào)整，也會使經(jīng)濟(jì)增長速度放慢。這是因?yàn)樵谥暗母咚俳?jīng)濟(jì)發(fā)展中，造成了許多“扭曲”，包括結(jié)構(gòu)不合理、產(chǎn)能過剩等。這些資源配置的扭曲是伴隨著過去的快速發(fā)展一起來的。而這些扭曲現(xiàn)在都需要進(jìn)行矯正。這就要求出臺一些有意識的調(diào)整政策，會導(dǎo)致增長速度的放慢。這種調(diào)整實(shí)際上是政府有意識在放慢速度。
第三類原因是人們的偏好正在發(fā)生變化。現(xiàn)在人們對于清潔的空氣、好的環(huán)境的需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于十年前，甚至五年前。十年前恐怕沒有太多人愿意犧牲經(jīng)濟(jì)增長來換取環(huán)境質(zhì)量。但是現(xiàn)在越來越多的人寧愿增長速度低一點(diǎn)，換來更好的環(huán)境。這與此前要求單純的增長速度不同，我們現(xiàn)在更為需要的是增長的質(zhì)量。這很容易理解：在解決了“溫飽”問題之后，人們更加渴望有質(zhì)量的生活。也就是說，人們的偏好正在發(fā)生改變。
新京報(bào)：那么未來推動經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行的動力是什么？
錢穎一：總結(jié)過去三十多年，與之前的三十年相比，最大的不同就是由兩個(gè)字組成的兩個(gè)詞：“開放”與“放開”。
過去三十多年，中國經(jīng)濟(jì)獲得了巨大的開放紅利。可以說，在這些年中，中國是從開放中受益最大的國家。
而“放開”則包括兩個(gè)部分，一個(gè)是讓市場起作用，一個(gè)是把激勵搞對。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，資源配置主要依靠計(jì)劃，激勵機(jī)制也主要是靠政治激勵和精神鼓勵。改革之后，市場逐漸成為資源配置的主要機(jī)制，而市場激勵也逐漸成為推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要動力。
新京報(bào)：市場激勵包括哪些內(nèi)容？
錢穎一：市場激勵包括基于市場價(jià)格的產(chǎn)權(quán)、股權(quán)、獎金、控制權(quán)等多種形式。無論以什么樣的方式呈現(xiàn)，其中最核心的就是這些激勵方式都是由市場而非行政力量決定的。
但是，中國的國情有其特殊之處。我們目前的激勵機(jī)制在市場激勵之外還包含政治激勵等其他激勵方式。比如國有經(jīng)濟(jì)的激勵機(jī)制是混合的——既有市場激勵也有政績激勵，還有政治激勵。再比如地方政府對經(jīng)濟(jì)增長的積極性是極強(qiáng)的。我們應(yīng)當(dāng)肯定這種積極性，因?yàn)榈胤秸畬ν苿又袊?jīng)濟(jì)發(fā)展功不可沒。但同時(shí)這也造成了中國特有的政府與企業(yè)之間的緊密聯(lián)系。這不僅僅表現(xiàn)在國有企業(yè)中的混合激勵，即便是民營企業(yè)、外資企業(yè)，也或多或少會受到政府干預(yù)、甚至有政府直接的參與。
回到此前說到的法治問題。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)規(guī)則是基于法治的規(guī)則，政府與企業(yè)的關(guān)系并不密切，是“保持距離型”的。所以，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的激勵幾乎都是源于市場的激勵，企業(yè)的利潤是由市場激勵而非由政府行為決定的。
對于中國經(jīng)濟(jì)來說，未來發(fā)展的動力就應(yīng)該源自于進(jìn)一步發(fā)揮市場在資源配置中的作用，把基于市場的激勵搞對。未來不能再繼續(xù)由政府來提供激勵，而是應(yīng)由市場自主選擇其需要的激勵方式。政府的角色主要是保證市場公平競爭、進(jìn)行適當(dāng)監(jiān)管。
政府與市場關(guān)系中的兩難問題
新京報(bào)：那么市場與政府的關(guān)系和邊界是什么？
錢穎一：政府與市場的關(guān)系問題并不簡單。目前的情況是，政府有些地方是“越位”，有些地方是“錯位”，有些地方則是“不到位”。“越位”就是其權(quán)力超過了應(yīng)有的邊界，“錯位”則是政府做了不該做的事，“不到位”則是分內(nèi)之事并沒有做好。整體來說，政府的“越位”和“錯位”是目前的主要問題。所以政府自身改革是讓市場起決定性作用的關(guān)鍵。
另一方面，政府改革并不是簡單把政府推到一邊，市場經(jīng)濟(jì)制度就會自然建立。企業(yè)家只有在一系列制度的約束下，才能使得他們在自己利益的驅(qū)動之下，造福社會。這就需要政府來保護(hù)產(chǎn)權(quán)不受侵害，保障合同的公正實(shí)施，保障公平的競爭秩序。
在過去幾百年的探索之中，人們發(fā)現(xiàn)政府與市場的關(guān)系中存在這樣一個(gè)兩難問題：當(dāng)一個(gè)政府有權(quán)力去保護(hù)產(chǎn)權(quán)，實(shí)施合同，并做有利于市場的監(jiān)管時(shí)，這個(gè)政府也可以用它的權(quán)力來侵害產(chǎn)權(quán)，毀壞合同，破壞市場秩序。
這就是為什么為了實(shí)現(xiàn)市場的“看不見的手”的功能，市場經(jīng)濟(jì)必須要求政府被約束。如果政府不被約束，它就容易用自己的權(quán)力來換取自己的利益，它所做的事情就會對社會不利。
那么，什么樣的制度能夠解決這一兩難問題呢？沒有完美的制度，但是目前人類發(fā)明的最好的制度就是法治。
