中共中央、國務院近日發(fā)布的《關于做好2023年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》(即2023年中央一號文件)在“拓寬農民增收致富渠道”部分，特別強調要穩(wěn)慎推進農村宅基地制度改革試點，探索宅基地“三權分置”有效實現形式，深化農村集體經營性建設用地入市試點，賦予農民更加充分的財產權益。
要全面理解和貫徹落實中共中央、國務院文件精神，拓寬農民獲取財產收益的渠道，縮小城鄉(xiāng)居民的收入差距，需要在以下幾方面推進農村宅基地制度改革。
一、賦予農村宅基地完整的用益物權，擴大農民獲取財產收益的渠道
在傳統(tǒng)計劃經濟體制下，農村集體所有的宅基地使用權只能由集體經濟組織成員申請并無償取得，具有一定的福利性質，是為了保障農村居民住有所居，這與給城市居民分配福利房大同小異。但是，隨著經濟的發(fā)展、收入水平提高和人口流動，越來越多的城鄉(xiāng)居民不僅實現了住有所居，甚至擁有了多套住房，此時房屋除了居住功能，作為一種不動產，更多的具有了財產屬性。
因此，建議通過進一步修改和完善相關涉地法律(包括《民法典》《物權法》《土地管理法》《城市房地產管理法》《擔保法》等)，賦予農村宅基地與城鎮(zhèn)住宅建設用地同等的用益物權，特別是收益權。
二、賦予農村宅基地完整的擔保物權，擴大抵押物流轉范圍
實現集體土地和國有土地同地同權，另一個重要方面是要賦予農村宅基地完整的擔保物權。農村宅基地擔保物權的有效實現，必須建立于土地要素可在城鄉(xiāng)之間自由流動的基礎之上。目前正在全國104個縣(市、區(qū))和3個設區(qū)市進行的第二輪農村宅基地制度試點改革，其中一個重要內容就是探索農村宅基地使用權抵押融資。
只有拓寬農村宅基地使用權的流轉范圍，提高其作為抵押物的處置效率，金融部門才愿意接受宅基地抵押，否則抵押貸款業(yè)務將會因為抵押物變現范圍受限、成本較高、風險過大而無法推行。
三、應允許集體土地所有權人設置建設用地使用權
中國現行土地制度弊端之一是城鄉(xiāng)土地分割，同地不能同權，具體表現就是農村集體土地沒有建設用地使用權。
建設用地使用權本屬于用益物權。《民法典》第三分編“用益物權”第十章“一般規(guī)定”第三百二十四條雖然規(guī)定“國家所有或者國家所有由集體使用以及法律規(guī)定屬于集體所有的自然資源，組織、個人依法可以占有、使用和收益”，但第十二章“建設用地使用權”卻僅限于國有土地。如第三百四十四條所規(guī)定，“建設用地使用權人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權利”。這意味著集體土地所有權人無權在集體土地上設置建設用地使用權，集體所有的住宅用地也不具有“建設用地”屬性，而是僅作為“宅基地”單列在了第十三章。而第三百六十二條所規(guī)定的宅基地使用權人僅僅“有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施”，無權從中獲取收益。
至于集體所有的土地作為建設用地的，按照第三百六十一條的規(guī)定，“應當依照土地管理的法律規(guī)定辦理”，而2019年修訂的《土地管理法》第六十三條規(guī)定，只有土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經營性用途，并經依法登記的集體經營性建設用地，土地所有權人才可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，這同樣表明占村莊用地70%以上的住宅用地，并不具有建設用地使用權。
四、取消對集體土地入市不必要的限制，擴大宅基地使用權流轉范圍
2013年11月，中共十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱“決定”)要求“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”。此后，黨中央、國務院發(fā)布了一系列相關文件，如《中共中央、國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》(2020年)、《中共中央、國務院關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》(2022年)，都要求健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，其中就包括土地大市場。這些文件為我們深化土地制度改革，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地產權市場提供了指導性原則。
據統(tǒng)計，中國農村現有集體建設用地約19萬平方公里，相當于城鎮(zhèn)建設用地的2倍以上，其中70%以上為宅基地，而農村目前常住人口不足40%，數千萬畝宅基地長期處于閑置或低效利用狀態(tài)。
《土地管理法》(2019年修正)只允許農村集體“經營性”建設用地入市，其他農村集體建設用地仍無法與城市建設用地同等入市，農用地更是如此。
所謂存量的集體“經營性”建設用地(即原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地)只占集體建設用地的14%，且大部分已經被占用，僅靠如此少量的農村集體土地入市，根本不足以搭建起城鄉(xiāng)統(tǒng)一、競爭有序的建設用地市場。
應取消對集體土地入市不必要的限制，拓寬宅基地使用權的流轉范圍。農村集體土地使用權進入市場符合憲法精神，也符合“決定”精神，城鄉(xiāng)融合發(fā)展必須發(fā)揮市場在城鄉(xiāng)土地資源配置中的決定性作用，消除阻礙土地要素在城鄉(xiāng)之間自由流動的制度障礙。
應當允許宅基地在符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃的前提下自主進入市場，允許農村大量閑置的集體建設用地入市，給城市工商資本下鄉(xiāng)和城市居民到農村休閑養(yǎng)老提供必要的發(fā)展和生活空間。這樣才能進一步吸引城鄉(xiāng)資本助推鄉(xiāng)村振興，吸引城鎮(zhèn)居民到農村旅游休閑養(yǎng)老，繁榮農村消費市場，拓寬農民獲取財產收益的渠道。
同時，土地流轉和農村剩余勞動力進城，都應建立在尊重農民意愿的基礎之上，對于不愿意進城的農民，不愿意流轉土地的農民，應充分尊重本人的意愿，但是對于愿意進城的農民，應通過提升土地的財產性收益，為其提供一定的經濟基礎，使其有能力在城市買房租房、安居樂業(yè)。
(作者 蔡繼明 全國人大代表、清華大學社會科學學院教授)
編輯：李華山
