中共中央、國務院近日發(fā)布的《關于做好2023年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》(即2023年中央一號文件)在“拓寬農民增收致富渠道”部分,，特別強調要穩(wěn)慎推進農村宅基地制度改革試點,，探索宅基地“三權分置”有效實現(xiàn)形式，深化農村集體經(jīng)營性建設用地入市試點,，賦予農民更加充分的財產(chǎn)權益,。
要全面理解和貫徹落實中共中央、國務院文件精神,，拓寬農民獲取財產(chǎn)收益的渠道,，縮小城鄉(xiāng)居民的收入差距，需要在以下幾方面推進農村宅基地制度改革,。
一,、賦予農村宅基地完整的用益物權，擴大農民獲取財產(chǎn)收益的渠道
在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下,，農村集體所有的宅基地使用權只能由集體經(jīng)濟組織成員申請并無償取得,，具有一定的福利性質，是為了保障農村居民住有所居,，這與給城市居民分配福利房大同小異,。但是，隨著經(jīng)濟的發(fā)展、收入水平提高和人口流動,，越來越多的城鄉(xiāng)居民不僅實現(xiàn)了住有所居,，甚至擁有了多套住房，此時房屋除了居住功能,，作為一種不動產(chǎn),，更多的具有了財產(chǎn)屬性。
因此,，建議通過進一步修改和完善相關涉地法律(包括《民法典》《物權法》《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》《擔保法》等),，賦予農村宅基地與城鎮(zhèn)住宅建設用地同等的用益物權，特別是收益權,。
二,、賦予農村宅基地完整的擔保物權，擴大抵押物流轉范圍
實現(xiàn)集體土地和國有土地同地同權,，另一個重要方面是要賦予農村宅基地完整的擔保物權,。農村宅基地擔保物權的有效實現(xiàn)，必須建立于土地要素可在城鄉(xiāng)之間自由流動的基礎之上,。目前正在全國104個縣(市,、區(qū))和3個設區(qū)市進行的第二輪農村宅基地制度試點改革，其中一個重要內容就是探索農村宅基地使用權抵押融資,。
只有拓寬農村宅基地使用權的流轉范圍,，提高其作為抵押物的處置效率，金融部門才愿意接受宅基地抵押,，否則抵押貸款業(yè)務將會因為抵押物變現(xiàn)范圍受限,、成本較高、風險過大而無法推行,。
三,、應允許集體土地所有權人設置建設用地使用權
中國現(xiàn)行土地制度弊端之一是城鄉(xiāng)土地分割，同地不能同權,，具體表現(xiàn)就是農村集體土地沒有建設用地使用權,。
建設用地使用權本屬于用益物權?！睹穹ǖ洹返谌志帯坝靡嫖餀唷钡谑隆耙话阋?guī)定”第三百二十四條雖然規(guī)定“國家所有或者國家所有由集體使用以及法律規(guī)定屬于集體所有的自然資源,，組織、個人依法可以占有,、使用和收益”,，但第十二章“建設用地使用權”卻僅限于國有土地。如第三百四十四條所規(guī)定,，“建設用地使用權人依法對國家所有的土地享有占有,、使用和收益的權利”,。這意味著集體土地所有權人無權在集體土地上設置建設用地使用權，集體所有的住宅用地也不具有“建設用地”屬性,，而是僅作為“宅基地”單列在了第十三章,。而第三百六十二條所規(guī)定的宅基地使用權人僅僅“有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施”，無權從中獲取收益,。
至于集體所有的土地作為建設用地的,，按照第三百六十一條的規(guī)定，“應當依照土地管理的法律規(guī)定辦理”,，而2019年修訂的《土地管理法》第六十三條規(guī)定,，只有土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè),、商業(yè)等經(jīng)營性用途,，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設用地，土地所有權人才可以通過出讓,、出租等方式交由單位或者個人使用,，這同樣表明占村莊用地70%以上的住宅用地，并不具有建設用地使用權,。
四,、取消對集體土地入市不必要的限制，擴大宅基地使用權流轉范圍
2013年11月,，中共十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱“決定”)要求“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”,。此后，黨中央,、國務院發(fā)布了一系列相關文件,，如《中共中央、國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》(2020年),、《中共中央、國務院關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》(2022年),，都要求健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場,，其中就包括土地大市場。這些文件為我們深化土地制度改革,，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地產(chǎn)權市場提供了指導性原則,。
據(jù)統(tǒng)計，中國農村現(xiàn)有集體建設用地約19萬平方公里,，相當于城鎮(zhèn)建設用地的2倍以上,，其中70%以上為宅基地，而農村目前常住人口不足40%,，數(shù)千萬畝宅基地長期處于閑置或低效利用狀態(tài),。
《土地管理法》(2019年修正)只允許農村集體“經(jīng)營性”建設用地入市,，其他農村集體建設用地仍無法與城市建設用地同等入市，農用地更是如此,。
所謂存量的集體“經(jīng)營性”建設用地(即原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地)只占集體建設用地的14%,，且大部分已經(jīng)被占用，僅靠如此少量的農村集體土地入市,，根本不足以搭建起城鄉(xiāng)統(tǒng)一,、競爭有序的建設用地市場。
應取消對集體土地入市不必要的限制,，拓寬宅基地使用權的流轉范圍,。農村集體土地使用權進入市場符合憲法精神，也符合“決定”精神,，城鄉(xiāng)融合發(fā)展必須發(fā)揮市場在城鄉(xiāng)土地資源配置中的決定性作用,，消除阻礙土地要素在城鄉(xiāng)之間自由流動的制度障礙。
應當允許宅基地在符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃的前提下自主進入市場,，允許農村大量閑置的集體建設用地入市,，給城市工商資本下鄉(xiāng)和城市居民到農村休閑養(yǎng)老提供必要的發(fā)展和生活空間。這樣才能進一步吸引城鄉(xiāng)資本助推鄉(xiāng)村振興,，吸引城鎮(zhèn)居民到農村旅游休閑養(yǎng)老,，繁榮農村消費市場，拓寬農民獲取財產(chǎn)收益的渠道,。
同時,，土地流轉和農村剩余勞動力進城，都應建立在尊重農民意愿的基礎之上,，對于不愿意進城的農民,，不愿意流轉土地的農民，應充分尊重本人的意愿,，但是對于愿意進城的農民,，應通過提升土地的財產(chǎn)性收益，為其提供一定的經(jīng)濟基礎,，使其有能力在城市買房租房,、安居樂業(yè)。
(作者 蔡繼明 全國人大代表,、清華大學社會科學學院教授)
編輯：李華山
