【編者按】從2008年當(dāng)選全國(guó)人大代表、全國(guó)人大法律委員會(huì)委員算起，周光權(quán)參與立法工作已經(jīng)超過(guò)15年。在長(zhǎng)期親身經(jīng)歷、參與見(jiàn)證國(guó)家立法過(guò)程中，他對(duì)于人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主的重要制度載體、民主決策是全過(guò)程人民民主的重要環(huán)節(jié)等理念有著真切而獨(dú)到的理解，切身體會(huì)到全過(guò)程人民民主絕不是空洞的口號(hào)，而是在細(xì)節(jié)中一點(diǎn)一滴得到貫徹落實(shí)的民主，是植根中國(guó)大地、服務(wù)人民群眾的生動(dòng)實(shí)踐。
3月13日，十四屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過(guò)了關(guān)于修改立法法的決定。此次立法法修改的一大亮點(diǎn)，是把“堅(jiān)持和發(fā)展全過(guò)程人民民主”寫入其中，確保國(guó)家立法的各個(gè)環(huán)節(jié)都能充分聆聽(tīng)人民聲音，為更好制定反映人民意愿、保障人民權(quán)益的法律提供了更加廣泛的群眾基礎(chǔ)。審議立法法修正草案，是此次全國(guó)兩會(huì)落實(shí)全過(guò)程人民民主生動(dòng)實(shí)踐的一個(gè)體現(xiàn)。
民主是全人類的共同價(jià)值，是各國(guó)人民的權(quán)利，而不是少數(shù)國(guó)家的專利。習(xí)近平總書記深刻指出，一個(gè)國(guó)家是不是民主，應(yīng)該由這個(gè)國(guó)家的人民來(lái)評(píng)判，而不應(yīng)該由外部少數(shù)人指手畫腳來(lái)評(píng)判。2019年11月，習(xí)近平總書記在上海考察時(shí)提出，“我們走的是一條中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過(guò)程的民主”。在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要“發(fā)展全過(guò)程人民民主”。黨的二十大報(bào)告指出，全過(guò)程人民民主“是最廣泛、最真實(shí)、最管用的民主”；在“加強(qiáng)人民當(dāng)家作主制度保障”部分又特別強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)人大代表工作能力建設(shè)，密切人大代表同人民群眾的聯(lián)系。健全吸納民意、匯集民智工作機(jī)制，建設(shè)好基層立法聯(lián)系點(diǎn)。”
人心是最大的政治。通過(guò)堅(jiān)持和發(fā)展全過(guò)程人民民主，我國(guó)成功解決了“超大規(guī)模民主難題”，使社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)能夠行穩(wěn)致遠(yuǎn)。全過(guò)程人民民主既是理念要求，又是制度規(guī)則，也是實(shí)踐行動(dòng)。這要求我們從不同維度、多個(gè)層面學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)，吃透基本精神、把握核心要義、明確工作要求。這里主要從制度內(nèi)涵這一視角，去觀察全過(guò)程人民民主的影響和價(jià)值。
人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主的重要制度載體。我國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制度的政體。人民代表大會(huì)制度是國(guó)家的根本政治制度，其運(yùn)行也成為發(fā)展全過(guò)程人民民主的生動(dòng)實(shí)踐，立法機(jī)關(guān)通過(guò)公開(kāi)、座談、論證、咨詢等各種方式，廣泛征求和充分聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，在民主基礎(chǔ)上集中，最大限度地反映民情、吸納民意、匯集民智，保證決策科學(xué)化、民主化，制定各項(xiàng)重大立法，都貫徹體現(xiàn)了全過(guò)程人民民主的要求。
立法過(guò)程中認(rèn)真聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，為人民立法。在長(zhǎng)期參與國(guó)家立法工作中，我的一個(gè)深刻感受是，立法越來(lái)越注重征求公眾意見(jiàn)，民眾的聲音能夠“直達(dá)高層”。比如，《個(gè)人所得稅法修正案（草案）》面向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)時(shí)，在一個(gè)月內(nèi)收到相關(guān)意見(jiàn)超過(guò)13萬(wàn)條；在《民法典》編纂過(guò)程中，先后10次通過(guò)中國(guó)人大網(wǎng)公開(kāi)征求意見(jiàn)，累計(jì)收到42.5萬(wàn)人提出的102萬(wàn)條意見(jiàn)和建議。民眾的呼吁與心聲，一定會(huì)有回響。全國(guó)人大常委會(huì)法工委在法律草案征求完意見(jiàn)后，會(huì)把公眾對(duì)某一個(gè)法律草案有多少條意見(jiàn)、集中在哪些方面、有沒(méi)有相反的意見(jiàn)等，梳理形成文字材料提供給全國(guó)人大常委會(huì)或全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)會(huì)議審議時(shí)參考，參與審議者都能看到這些簡(jiǎn)報(bào)，群眾有什么具體意見(jiàn)、焦點(diǎn)是什么、有哪些不同的意見(jiàn)，都非常清楚，民聲民意民心，一目了然。此外，所有法律草案在提交全國(guó)人大常委會(huì)表決前，全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)都會(huì)召開(kāi)一個(gè)專門的座談會(huì)。受邀參加的人來(lái)自方方面面，但基本都會(huì)特邀一兩位全國(guó)人大代表參加。有的代表本身是法律界專業(yè)人士，比如法官、檢察官或律師，對(duì)法律有著較深的理解。他們帶來(lái)的建議、資料普遍非常扎實(shí)，很有價(jià)值。這些意見(jiàn)極有可能在座談會(huì)上被采納，可以說(shuō)是在“最后一刻”為立法機(jī)關(guān)貢獻(xiàn)了智慧。
關(guān)注民眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題，急群眾之所急。體現(xiàn)公平正義，保護(hù)人民權(quán)益，是黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的重要出發(fā)點(diǎn)。在一段時(shí)期內(nèi)，民眾以及社會(huì)輿論最關(guān)注的問(wèn)題，可能也是立法上值得特別考慮的問(wèn)題。每年3月召開(kāi)的全國(guó)人民代表大會(huì)，是充分展示全過(guò)程人民民主的平臺(tái)，可以說(shuō)是一堂生動(dòng)的全過(guò)程人民民主公開(kāi)課。會(huì)議期間，全國(guó)人民都能看到全國(guó)人大代表們是怎樣實(shí)實(shí)在在地推進(jìn)民主、實(shí)現(xiàn)民主的。將近3000名代表參加的大會(huì)，要審議政府工作報(bào)告、全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告、“兩高”工作報(bào)告、法律草案。不少法律草案是代表們以議案、建議的形式推動(dòng)形成的，群眾反映最強(qiáng)烈的問(wèn)題，都往往體現(xiàn)在這些議案或建議中。此外，在大會(huì)閉會(huì)期間，民眾的關(guān)切也會(huì)通過(guò)民主參與的渠道即全國(guó)人大常委會(huì)得到反映和解決。比如，有一段時(shí)間，公開(kāi)拋物傷及無(wú)辜的案件頻發(fā)，社會(huì)各界非常關(guān)心。對(duì)于《民法典》中有關(guān)高空拋物的規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)在審議《民法典》“物權(quán)編”過(guò)程中，反復(fù)討論如何有效規(guī)制這類現(xiàn)象，最后寫出了比較周密的條文。《刑法修正案（十一）》增設(shè)了高空拋物罪，也是立法過(guò)程中反復(fù)討論的結(jié)果。這種反復(fù)討論就是要回應(yīng)群眾關(guān)切，確保法律能真正代表、維護(hù)群眾利益。又比如，《婚姻法》僅規(guī)定夫妻關(guān)系存續(xù)期間的財(cái)產(chǎn)為夫妻共同財(cái)產(chǎn)，夫妻債務(wù)也應(yīng)共擔(dān)。實(shí)踐中，很多婦女在離婚后收到法院發(fā)來(lái)的應(yīng)訴通知才知道離婚前丈夫欠下了巨額債務(wù)，有的人因此生活陷入絕境。而司法實(shí)踐中也有很多案件確實(shí)是前夫伙同他人偽造證據(jù)騙取被害婦女財(cái)物。一段時(shí)期內(nèi)，全國(guó)法院審理的類似案件很多，既涉及弱者權(quán)利保護(hù)，也涉及各種復(fù)雜關(guān)系的平衡，非常考驗(yàn)立法者的智慧。僅從2017年底到2018年初，很多全國(guó)人大代表都收到數(shù)百封關(guān)于修改相關(guān)規(guī)定的群眾來(lái)信。我們一方面積極向最高人民法院反映相關(guān)情況，另一方面在全國(guó)人大常委會(huì)審議《民法典》“婚姻家庭編”時(shí)積極呼吁修改相關(guān)規(guī)定。在各方共同努力下，2020年通過(guò)的《民法典》第1064條規(guī)定，“夫妻一方在婚姻關(guān)系存續(xù)期間以個(gè)人名義超出家庭日常生活需要所負(fù)的債務(wù)，不屬于夫妻共同債務(wù)”。這是在立法層面把公眾最為關(guān)心的問(wèn)題梳理出來(lái)、積極回應(yīng)，填補(bǔ)了法律漏洞，做到了民有所呼、我有所應(yīng)。
積極探索創(chuàng)新工作方法，廣泛聽(tīng)取民眾意見(jiàn)。在立法過(guò)程中，要了解真實(shí)情況，多數(shù)時(shí)候需要采用實(shí)地考察、深度調(diào)研的“笨辦法”。比如，在制定《鄉(xiāng)村振興法》的過(guò)程中，立法者到田間地頭與村民交流，最終讓群眾的意見(jiàn)在立法中得到準(zhǔn)確呈現(xiàn)；為制定《黃河保護(hù)法》，全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)組成人員深入考察黃河流域的生態(tài)保護(hù)狀況，聽(tīng)取老百姓的意見(jiàn)；在制定《噪聲污染防治法》的過(guò)程中，立法者深入居民小區(qū)，向受到噪聲干擾的群眾了解他們最迫切的需求；在制定《資源稅法》的過(guò)程中，立法參與人員深入到江西的一些采礦企業(yè)了解他們對(duì)資源稅的看法，并和地方領(lǐng)導(dǎo)交換意見(jiàn)、召開(kāi)基層代表參加的座談會(huì)，聽(tīng)取他們對(duì)資源稅征收及改革的意見(jiàn)，等等。此外，要實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主，還必須積極探索創(chuàng)新工作方法，拓寬聽(tīng)取民意的渠道。黨的二十大報(bào)告明確提出要“建設(shè)好基層立法聯(lián)系點(diǎn)”，這是新時(shí)代人大工作的創(chuàng)新發(fā)展。目前，全國(guó)人大常委會(huì)法工委在全國(guó)31個(gè)省（區(qū)、市）設(shè)立了32個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，輻射帶動(dòng)全國(guó)各地設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)5500余個(gè)，形成了國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)聯(lián)系點(diǎn)三級(jí)聯(lián)動(dòng)的工作格局。這些聯(lián)系點(diǎn)已經(jīng)成為讓基層聲音原汁原味抵達(dá)國(guó)家立法機(jī)關(guān)的“直通車”。其中，全國(guó)人大常委會(huì)的基層立法聯(lián)系點(diǎn)都是精心挑選的，分布在不同區(qū)域。比如，東部有浙江省義烏市人大常委會(huì)，南部有廣東省江門市江海區(qū)人大常委會(huì)，西部有貴州省畢節(jié)市人大常委會(huì)等。全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)立法相關(guān)主題，認(rèn)真聽(tīng)取基層立法聯(lián)系點(diǎn)的意見(jiàn)，以這種方式直接聽(tīng)取基層群眾的意見(jiàn)。全國(guó)人大的立法會(huì)認(rèn)真聽(tīng)取基層立法聯(lián)系點(diǎn)的意見(jiàn)，體現(xiàn)了社會(huì)主義民主和法治建設(shè)的活力。比如，按照第十三屆全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)的分工，我負(fù)責(zé)牽頭修訂《未成年人保護(hù)法》和《預(yù)防未成年人犯罪法》這兩部法律。我曾帶隊(duì)到重慶、貴陽(yáng)、畢節(jié)等地的基層立法聯(lián)系點(diǎn)去看、去聽(tīng)、去了解。為確保留守兒童的權(quán)益得到保障，我們專門去貴州省畢節(jié)市的基層立法聯(lián)系點(diǎn)聽(tīng)取意見(jiàn)，去一些學(xué)校、留守兒童照護(hù)點(diǎn)去看，召開(kāi)座談會(huì)等。通過(guò)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，人民群眾的急難愁盼都盡可能在法律上有所體現(xiàn)并得到解決。
這些例子和細(xì)節(jié)，僅展示了全過(guò)程人民民主以人民代表大會(huì)的制度載體為依托的生動(dòng)實(shí)踐這一側(cè)面。全過(guò)程人民民主的內(nèi)涵極為豐富，在法治軌道上扎實(shí)推進(jìn)各領(lǐng)域各層次的全過(guò)程人民民主還有很長(zhǎng)的路要走，值得在今后進(jìn)一步深入研究的問(wèn)題也很多。但無(wú)論如何，只要我們堅(jiān)定信心、上下求索，就一定能夠走出一條適合中國(guó)國(guó)情的社會(huì)主義民主道路。
（本文刊載于《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察》雜志2023年第6期，作者：第十四屆全國(guó)人大常委會(huì)委員、憲法和法律委員會(huì)副主任委員，清華大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng) 周光權(quán)）
編輯：李華山
